检察机关提起公益诉讼之探析

    近年来,全国各地出现了为数不少的以检察机关为主体提起的旨在保护公共利益的诉讼。这种现象的出现说明了在社会转型阶段,国家和社会的公共利益正在受到严重的不法侵害,由检察机关提起的旨在保护公共利益的诉讼势在必行。然而,检察机关提起公益诉讼制度在我国还不是很成熟。因此,对检察机关提起公益诉讼的必要性、实践性以及可行性问题进行探讨和分析,对于真正确立并不断完善检察机关提起公益诉讼制度,推进社会主义法制建设都将具有重要的意义。

    一、检察机关提起公益诉讼的必要性

    1、国有资产流失严重。据统计,在国有资产流失方面,近几年国有资产以年均5%的速度流失,进入90年代后,每年流失至少1000亿元,日均流失近3亿元,国有资产流失严重。对侵害国有资产的案件,在以往的司法实践中,我们仅仅采取构成犯罪的追究刑事责任,不构成犯罪的移交行政机关进行行政处罚的单一做法,而对已经流失的国有资产则无法通过诉讼程序予以追缴。因此,建立检察机关公益诉讼原告制度,可以达到追究侵害人的经济责任、保护国家经济利益不受侵犯的目的。

    2、环境污染日益严竣。改革开放以来,我国社会经济取得翻天覆地的变化,在经济不断增长的过程中,出现了大量的环境污染和资源破坏的事件。一些集团、部门、地方为了自己的利益,置环境保护于不顾,大肆违法违规地生产经营,对地方、国家造成了严重的环境污染。沙尘暴、酸雨、土壤沙化、水土流失、擅自采伐造成资源的破坏性开采、违规排放污水、废气等案件有日益加重的趋势。为了维护人们正常的生存环境,防止环境污染和破坏,应该赋予检察机关对环境案件的起诉权。

    3、垄断经营、违法经营案件增多。目前在我国很多公用事业是由政府部门或企事业单位垄断经营的,如电力、邮政、电信、铁路等行业,消费者实际上处于不利地位,消费者对于垄断部门的霸王条款、格式条款、降低服务等垄断措施无能为力,消费者权益受到严重侵害。同时,当前社会上还存在大量生产销售假冒伪劣产品,损害消费者利益的案件。这些案件直接损害的是消费者的利益,也间接损害了国家的利益,所以检察机关应该提起公益诉讼。

    二、检察机关提起公益诉讼在实践中存在的问题

    传统民事诉讼理论认为只有公民、法人或其他组织因自身的民事权益受到侵犯或与他人发生民事权益争议时,才能以原告资格向人民法院提起民事诉讼,要求人民法院行使审判权以维护其民事权益。而在我国现行程序法规定中,检察机关作为民事行政公益诉讼原告提起公益诉讼,并无法律明文规定,检察机关不具有原告主体资格。如,在办理我县私开沙场案件时,我们想通过向法院单独起诉的方式遏制私开滥挖现象,一方面起到保护环境的作用,一方面也彰显民行工作的重要性。但是在法院审查我们所递交的“公益诉状”后拒绝受理我们的诉状,又经几次沟通之后也未应允。他们的理由主要是:“检察院在法律上不是适格的民事主体,所以法院不能受理”。即检察院对于私开滥挖现象不是直接的受害人。法院提出的问题也正是我们所面临的困惑。首先,作为直接受害者的村民个人和村集体一般都与私开滥挖者形成一体,私开乱挖者以租地的形式或买断的方式使他们得到了眼前利益,使得村集体和村民个人都对这种私开滥挖违法现象保持沉默。其次,这些私开滥挖者一般都有一定的社会关系或背景,有的是国家公务人员暗中参与,有的干脆是街霸地痞直接经营,土地管理部门在管理过程中有的碍于情面打击不利,有的确实难以控制和制止,这样就使得这种私开滥挖现象日趋严重。我们认为,如果有土地部门直接管理和控制住的话,那么我们检察机关就没有什么作为可言,但是,由土地管理部门起诉,由检察院支持起诉的话,从法理上说不过去,因为土地管理部门本身就有行政执法权,他们有权责令私开滥挖者停止开采、没收设备并罚款,但这样一来就不必起诉到法院,达不到公益诉讼的效果。从彰显检察机关的作为和有效保护环境的目的出发,目前可行的渠道就是检察机关直接起诉,追究土地部门的渎职行为和私开滥挖者的刑事责任,但这样又出现了另外一个问题,那就是对于不构成犯罪的私开滥挖行为好象我们又没有了参与空间,所以要想实施公益诉讼还需多方支持。

    三、检察机关提起公益诉讼的可行性探索

    从目前全国各地的实践情况来看,公益诉讼搞得既不平衡也没有更大的深入,遇到的问题和矛盾也非常突出。当然,检察机关介入公益诉讼必须有相应的体制与之相适应,尤其是对于作为公有制为主体的我国而言,法律更应该建立相应的公益诉讼制度,加强对国家和公共利益的保护。公益诉讼构建的现实必要性和可能性在理论和实务界已经得到充分的认可和肯定,我们认为推进我国公益诉讼制度建设可以寻求以下几个方面寻求突破:一是要加强理论研究,完善公益诉讼制度的理论基础。任何一种制度的建立和发展都必须有一定的理论基础作为支撑,检察机关提起公益诉讼制度亦有其法理基础来作为依据。如果检察机关仍然采取漠视的态度,则与《宪法》赋予检察机关的国家法律监督者的地位不符,也不符合我们建设法治国家的要求。因此,建立检察机关提起公益诉讼制度具有十分重大的意义,首先,可以填补当前立法在保护国家利益与社会公共利益方面的缺陷,进一步完善了检察监督机制,使检察机关法律监督的地位更加具体;其次,由于检察机关提起公益诉讼的程序属于司法程序,在这一程序中,检察机关的起诉权受到法院审判权的制约,因此比行政程序更加透明,也更加公正,并且司法程序给予对方当事人的救济途径更为合理和充分,从而更能说服当事人,因而也是法治社会治理国家的必然选择。二是要推动公益诉讼的立法进程,建立公益诉讼制度对我国立法是一种促进和完善。十一届三中全会以来,我国立法工作取得了前所未有的大发展,各种法律陆续颁布,法律体系初步建成,但是立法技术跟不上立法速度,各种法律赋予法律主体大量的权利,却未能相应就充分保障这些权利作出切实可行的规定,其中一个重要方面就是诉权的保障问题。也许是受重刑轻民思想的影响,或许是重政治轻经济的历史局限,我国对司法机关职能尤其是检察职能的设置上,主要围绕刑事来进行,尤其是在实践中,最重视最在意的是刑事司法,而比较忽视民事、行政司法工作。表现在立法上,就公益诉讼而言,在刑事诉讼法中规定了在国家利益受到侵犯时,检察机关有权提起附带民事诉讼。而在民事和行政诉讼法中却并没有赋予检察机关有权代表公共利益提起民事、行政诉讼的规定。这其中就明显存在着三大诉讼法不协调的问题。体现在检察职能上,检察机关的职能本应是以公诉为核心,在民事行政检察职能中却就是没有公诉的权能。建立实行公益诉讼制度必然对我国诉讼立法产生积极的推动作用,赋予检察机关民事行政公诉权,则将进一步完善我国民事行政诉讼检察监督制度。三是在具体的公益诉讼体制构建过程中,我们应该在其诉讼主体、管辖范围、程序保障和法律责任等方面加以明确和细化,可以在某些地区、某些领域范围内进行以检察机关作为原告提起公益诉讼的司法实践。目前,检察机关提起公益诉讼的方式主要有单独起诉、支持起诉和督促起诉几种形式,从各地区的实践情况来看,督促起诉和支持起诉搞的比较成功,但这两种方式都有其局限性。支持起诉和督促起诉都是检察机关站在背后,维护国家权益和社会公共利益的主动权在支持和督促对象手中,我们没有主动权和启动程序的源动力,只能间接发挥检察职能,无法充分发挥我们的优势。而长期以来,我国的行政职能主管机关权责不明,还有些是有其名而无其实,根本没有承担起法律赋予的职责。如我国的国有资产管理,既没建立起监督国有资产保值、增值的良性运作机制,也没有一套完善的措施追究违法者的责任,用以挽回国家的损失。他们或疏于履行职责,或其行政行为欠缺合法性,对国家利益和社会公共利益起不到保护作用。所以我们检察机关应积极发挥自己的特有职能,单独起诉则可以有效解决这一问题,单独起诉是指对于没有设立维护国家和社会公共利益代表人的,侵害不特定多数人利益的,应当由检察机关单独提起民事行政诉讼。检察机关采取单独起诉既具有当事人的地位,又具有法律监督者的地位,可以利用我们的检察资源,充分发挥检察职能,还可以有效避免一般起诉的原告主体不能获得多少实际利益甚至还要承担败诉的结果。由此可见,检察机关采取单独起诉是必然也是必需的,是对团体和个人提起公益诉讼的必要补充,在一定程度上实现司法对个人公益诉讼的制度保障,将会对我国的民事诉讼制度产生重大而深远的影响。

    总之,展望社会发展进程中公益诉讼主体的变迁,在我国民事行政公益诉讼落在检察机关的肩上,可以说是历史的必然选择,也是社会发展与社会矛盾的必然选择。公诉职能从来就不应当只是狭隘的放置在刑事法律的范畴,而是放置在国家利益与公益利益诉求实现的范畴内。而中国的社会各主体力量的平衡与发展,都决定了检察机关是当下最可能和最有力的公益诉讼最佳主体与不二选择。即使检察机关提起公益诉讼依然充满法律适用与社会关系的复杂性,但放任群体社会矛盾于法制之外,则更是复杂和危险的。

    (作者系河北省沽源县人民检察院检察长 李玉川)