走中国特色城镇化道路

2012-11-21 09:25:05　http://www.chinapeace.org.cn/　来源：人民日报　

编者的话

党的十八大报告强调坚持走中国特色城镇化道路，这具有重要的理论和现实意义。改革开放以来，我国城镇化快速发展，2011年城镇化率突破50%。城镇化成为我国持续快速发展的重要标志和动力。但同时，也出现了工业化和城镇化不协调、城镇空间低效开发、城镇内部二元结构问题显露、社会管理和公共服务滞后等问题。如何以科学发展观为指导，有效破解这些问题，走中国特色城镇化道路？本期“本周话题”刊发的3篇文章对此进行了探讨。

把城镇化纳入转变经济发展方式主线

我国正处于工业化和城镇化快速推进阶段，城镇化将是未来10到20年我国经济平稳较快发展的重要动力。正因为如此，加快转变经济发展方式，需将城镇化纳入其中。也就是说，在新的发展阶段，应按照科学发展这一主题和加快转变经济发展方式这一主线，着力探索有利于经济结构调整和经济增长质量提升的城镇化道路。把城镇化纳入加快转变经济发展方式主线，需要高度关注以下三个方面。

优化城镇经济结构，促进产业结构升级。城镇化的过程是产业集聚和产业结构优化升级的过程。现阶段我国推进城镇化，应在大力推进农业现代化、发展高效农业的基础上，将第二产业和第三产业的协调、高效发展作为城镇经济结构优化的重点。从微观上看，各城镇应根据本地实际发展特色优势产业，加大农业投入，注重改造提升制造业，培育发展战略性新兴产业。从宏观上看，应注重将城镇化与经济结构战略性调整和区域协调发展结合起来，加大规划和政策引导力度。应营造有利于服务业发展的政策和体制环境，拓展新领域，发展新业态，培育新热点，发展适应城镇化需要的生产性服务业和生活性服务业，提高服务业在三次产业结构中的比重；注重提升制造业核心竞争力，发展结构优化、技术先进、清洁安全、附加值高、吸纳就业能力强的现代产业体系；同步推进农业现代化，使城镇化与工业化、农业现代化协调发展，促进经济增长向依靠第一、第二、第三产业协同带动转变。我国幅员辽阔，东部地区和中西部地区的基础条件差别很大。城镇化应适应不同地区的特点有序推进。各地城镇化也不能孤立进行，而应相互支持，形成良性互动机制，特别是通过财政制度建设，缩小地区间财力差距，促进区域协调发展。

统筹推进城乡基础设施建设，努力缩小城乡发展差距。更加重视基础设施建设，不仅努力偿还城镇基础设施建设的历史欠账，而且加大统筹城乡基础设施建设力度，为城乡发展一体化搭建基础设施平台。基础设施建设需要大量资金投入，应建立多渠道融资机制。应发挥公共财政资金的引导作用，并出台优惠政策，鼓励社会资本流向城乡基础设施建设领域。同时，应注意避免基础设施建设的过度商业化，以免影响未来城镇经济发展的后劲。建设宜居宜业的城镇是基础设施建设的目标。应注重发展小而美的“田园城市”，不应复制大而不方便的既有城市发展模式。

改善城镇公共服务，消除城镇内部二元结构。首先，应防止常住外来人口、失地农民不能与城镇居民享受同等基本公共服务的“半城镇化”。城镇公共服务的提供应平等面向所有户籍人口和常住人口。城镇化过程也是人口从农业向非农产业转移的过程，应将提升人力资本作为城镇化过程中公共服务的重中之重，通过提供更多教育服务和劳动技能培训服务，帮助农业人口向非农产业转移，提升他们在劳动力市场上的竞争力。其次，城镇公共服务的提供应高度关注失地农民的社会保障问题。目前，很多地方征地补偿标准偏低，面向失地农民的社会保障体系不健全，失地农民大都享受不到与市民同等的社会保障政策。应改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。可以建立失地农民社会保障基金，将土地收益中的一部分纳入失地农民社会保障基金，为他们提供更有保障的养老、医疗等社会保障。

把城镇化纳入加快转变经济发展方式主线，关键是推进体制改革。从财税角度看，应注重以下四点。

发挥财税政策的引导作用。加快营业税改征增值税改革步伐，尽快将试点范围扩大到全国，从根本上克服营业税重复征税、不利于服务业发展的弊端。财政资金应在引导民间资本参与城镇化上发挥作用，如通过财政贴息提高资本参与城镇化的回报率，鼓励更多的民间资本参与城镇化建设；有针对性地对民间资本参与的建设领域增加财政配套资金，增强民间资本参与的动力。

加大城镇化的财政投入。城镇化是国家发展战略的重要组成部分。推进城镇化不仅是加快转变经济发展方式的需要，而且对于跨越“中等收入陷阱”具有重要作用。多年来，我国财政收入稳定增长，国家财政实力大为增强。应充分利用这一有利时机，加大财政对城镇基础设施建设和公共服务的投入。加大城镇化的财政投入，还能让更多的人享受到经济社会发展成果，促进社会和谐。

建立公共服务监督机制。社会事业的发展不仅仅是资金投入问题，资金使用效益同样重要。只有形成公共服务监督机制，才能进一步提高财政资金的管理水平，从而更好地促进经济社会发展。为此，应完善公共服务资金的使用与管理制度，实行财务公开，定期公布具体收支情况，对公共资源使用情况与供给过程开展监督和检查，防止暗箱操作，保证公共资源合理使用，实现专款专用，提高资金使用效率。公共服务监督机制的形成，还应通过加强政府预算管理来实现。不仅应编制好政府预算，还应加强预算执行的监督和预算资金使用绩效的评价。

加快财税体制改革步伐。城镇化应成为推动基本公共服务均等化的载体。基于各地经济发展水平不均衡的现实，要促进基本公共服务均等化，就必须加快改革财税体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化的公共财政体系，构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。

（中国社会科学院中国特色社会主义理论体系研究中心执笔：杨志勇）

推进以人为本的城镇化

推进以人为本的城镇化，是深入贯彻落实科学发展观的必然要求。与传统城镇化模式相比，以人为本的城镇化具有四个方面的特征：一是全面协调。城镇化不再以经济增长为唯一目标，而是围绕人的多方面需求实现经济、政治、文化、社会、生态等各个领域的全面发展。同时，着眼于长远和大局，重视统筹各个地区、各个行业、各个群体之间，尤其是城镇与乡村之间的协调发展，强调发展的综合平衡和可持续性。二是集约高效。我国人多地少，资源相对紧缺，生态环境脆弱。城镇化必须节约集约利用土地和资源，强调集约高效，不仅重视经济效益，而且重视社会和生态效益，实现人、城镇和环境协调发展。三是人文活力。城镇是人的城镇，应承载人文精神和价值内涵，体现文化和个性。四是公平共享。城镇化的目的是建设和谐宜居的现代城镇，使农村转移人口真正融入城镇，促进就业、教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务均等化，使广大居民共享发展成果。推进以人为本的城镇化，应注重以下几个方面。

增强经济增长的内生动力。这是推进以人为本的城镇化的动力基础。应加快转变经济发展方式，加快产业结构调整步伐，积极培育创新发展机制，走新型工业化道路。行政决策过程过于简单、不够科学，是经济增长内生动力不足的原因之一。提高行政决策的科学性，一方面，应建立重大决策公众参与机制，广泛听取专家学者和人民群众的意见建议，提升决策质量；另一方面，应完善符合科学发展观要求的干部考核评价机制，全面、综合、客观地考察干部政绩，促使行政决策更加务实和理性。

实施再城镇化战略。所谓再城镇化，就是对已城镇化地区进行以质量提升为目标的二次城镇化。首先，通过产业和空间结构调整，突出城镇优势功能，增强城镇的活力和产业竞争力，大幅度提升经济效益和产出水平。其次，通过加强城镇基础设施和公共服务体系建设，完善城镇综合功能，培育宜居、宜业、宜商的优良环境，建设幸福城市。再次，加快户籍制度改革步伐，推进农民工市民化，使其享受与城镇居民同等的就业、教育、医疗卫生、社会保障等公共服务和社会福利。最后，加强大城市行政区范围内的城乡统筹和协调发展，稳步缩小城乡居民生活水平差距。对城镇边缘或破败区域进行更新改造，以提升功能、恢复活力。加强保障性住房建设，使广大居民共享发展成果。

促进城市群发展壮大。发展城市群是实现城镇化集约发展的重要途径。应借鉴日本、韩国等城市圈发展的经验，加快城市群建设，使城市群在我国城市体系中的作用得到进一步提升。以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群。在东部地区打造更具国际竞争力的城市群，在中西部有条件的地区培育壮大若干城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展，优化人口和经济的空间布局，提高经济社会发展的总体效益。

推进城乡发展一体化。以人为本的城镇化是公平共享的城镇化。应不断创新发展理念，加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。

（作者：黄顺江为中国社会科学院城市发展与环境研究所副研究员）

以质量为主导推进新型城镇化

新型城镇化是以科学发展观为统领、不断提升质量的城镇化。以质量为主导推进新型城镇化，是走中国特色城镇化道路的必然要求。

从粗放型转变为集约型，走集约精当的城镇化之路。城镇化不是简单的城市人口比例增加和面积扩张，而是要在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到“城”的转变。传统城镇化注重城镇规模扩张，其主要表现：一是圈地拓城，摊大饼式发展；二是大城市发展快，中小城市和小城镇发展慢，与大中小城市和小城镇协调发展的城镇发展战略相左；三是土地财政使城镇化变成财政开源的主渠道，导致城镇化的扭曲；四是过分强调吸引外来投资，而忽视人力、文化、自然环境、地理优势等本地资源，忽视节约资源和保护环境，损失了城镇化本可带来的更多收益和发展潜力。显然，这样的城镇化有规模、无质量，以近利伤远利，是简单粗放的城镇化，既不科学又不可持续。而集约精当的城镇化，一切理念和行为都以节约和高效为原则，注重科学布局、统筹规划，特别是节约利用土地和各种资源，注重节能减排、低碳环保，完善城镇基础设施，提升城镇管理水平，力争最大限度地精用、盘活各种资源并放大其价值，力争用最小的资源消耗和环境代价取得最大的发展成效，使城镇的资源运作和价值创造更加绿色、更有后劲，使城镇更趋于宜居宜业、人与自然和谐相处。

从趋同型转变为特色型，走有特色、有品位的城镇化之路。目前，城镇化的一个普遍弊端是：城镇规划和建设严重趋同，一窝蜂上马大建筑、大广场而不顾客观条件约束，竞相攀比大楼群大街道大立交而不顾环境和畅通方便，有的甚至拆了古建真迹而代之以粗糙的仿古建筑。其结果就是千城一面、毫无特色。没有特色就没有竞争力，没有特色也难以发挥自身优势。克服城镇趋同问题，走有特色、有品位的新型城镇化之路，应把本地和外来的发展要素都纳入规划和建设中，避免快餐式的工业化、商业化、“现代化”，坚持因地制宜，创新规划设计，以本地的特色要素为基础吸纳外来要素；结合区域发展总体战略和主体功能区战略，传承历史文脉，改善人文环境，挖掘特色内涵，塑造城镇个性，提升城镇品位，使城镇化成为强化以至再造本地特色和文化的过程。

从单纯转换身份型转变为创业就业型，走共同富裕、均享服务的城镇化之路。在城镇化过程中，由于处置不当或制度和配套政策不完善，一些土地被征用的失地农民成了“种地无田、上班无岗、低保无份”的“三无”人员。征地补偿标准、集体资产和土地增值收益分配、就业安置、养老和医疗保障等，是失地农民最关心、最容易引发矛盾的问题。因此，新型城镇化不仅要转换农民身份，而且要让他们在城镇安居乐业。这至少包括五层含义：一是农业富余劳动力向城镇转移；二是城镇对这些转移人口的有效接纳，核心是确保其住得下来、上得了班、过得下去；三是城镇和工商业发展成果要大力反哺农村和农业；四是城乡要进行互补性和互促性的对接与同步发展，实行城乡统筹，均衡配置资源，缩小城乡差距；五是城乡居民共享改革发展成果，均享基本公共服务。这五条，本质就在于以人为本、民生优先。要卓有成效地推进新型城镇化，各地政府都应用大气力、下大功夫推进基础设施建设和基本生产生活条件改善，优化投资环境、创业环境、就业环境和人居环境，使城镇化成为促进广泛创业就业的生产力发展过程和共同富裕过程。与此同时，应推进城乡发展一体化，大力提高城乡统筹和建设水平，逐步使城乡居民基本无差别地同享现代文明、均享基本公共服务。

（作者：邱霈恩国家行政学院教授）

[责任编辑:闫天舒]