作者：陆军
摘要:我国民诉法对调解协议生效规则的规定过于庞杂,甚至与其他部门法存在不协调的地方,导致当事人对生效规则的理解出现偏差,成为民事调解申诉的理由之一,但往往都得不到检察机关的支持。对此,本文将重构调解协议的生效规则,并在此基础上探讨检察机关加强对民事调解案件监督的必要性与可行性。
关键词:调解协议 反悔权 取消 检察监督
徐某与葛某租赁合同纠纷一案,经某区法院主持调解达成调解协议,后徐某拒收法院依据上述调解协议制作的民事调解书。在葛某持该调解书至法院申请执行时,徐某认为其拒收上述民事调解书,该调解书并未生效,法院执行缺乏依据。据此,徐某向该区检察院申诉。经审查,该案适用的是简易程序,调解协议明确载明“双方当事人一致同意本调解协议,经双方当事人在调解协议上签名或捺印起生效”,有当事人、审判人员、书记员签名,并经人民法院审查确认后附卷,因此,该调解协议已经发生法律效力,即使申诉人徐某拒收了调解书,被申诉人葛某也可以持民事调解书申请强制执行。
上述案例反映出申诉人徐某对法律认识的不全面,导致其使用调解协议反悔权的愿望未果,同时更反映出我国民事诉讼法律关于调解协议生效规则的司法解释过于庞杂,甚至有与其他部门法相冲突的地方。
一、现行法律对调解协议生效的规定
《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称民诉法)第八十九条第三款规定了调解协议生效的一般原则,即对于应当制作的调解书,经双方当事人签收后具有法律效力;第九十一条规定调解未达成协议或者调解书送达前一方反悔的,人民法院应当及时判决。即在调解书送达至各方当事人前,调解协议无执行力,无违约赔偿,其在法律上甚至不如一般民事合同的效力。
民诉法第九十条第二款规定了调解协议生效的例外情形,即对不需要制作调解书的协议,应当记入笔录,由双方当事人、审判人员、书记员签名或者盖章后,即具有法律效力。最高人民法院《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》(以下简称民事调解规定)第十三条对上述民诉法第九十条第二款作出了解释,即对不需要制作调解书的协议,当事人各方同意在调解协议上签名或者盖章后生效,经人民法院审查确认后,应当记入笔录或者将协议附卷,并由当事人、审判人员、书记员签名或者盖章后即具有法律效力。当事人请求制作调解书的,人民法院应当制作调解书送交当事人。当事人拒收调解书的,不影响调解协议的效力。一方不履行调解协议的,另一方可以持调解书向人民法院申请执行。
对于“不需要制作调解书”的案件标准,法律并没有明确、统一的规定,在司法实践中,法院自由裁量的余地就被无限放大,可以被解释为“不需要制作调解书”的情形就在无形中增多。为了保证法律位阶的严肃性,我把作出下面司法解释的前提默认为是适用简易程序审理的调解案件都可以认为是不需要制作调解书的情形,即不需要制作调解书的案件包括、但不局限于适用简易程序审理的案件。最高人民法院《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》第十五条规定:调解达成协议并经审判人员审核后,双方当事人同意该调解协议经双方签名或者捺印生效的,该调解协议自双方签名或者捺印之日起发生法律效力。当事人要求摘录或者复制该调解协议的,应予准许。调解协议符合前款规定的,人民法院应当另行制作民事调解书。调解协议生效后一方拒不履行的,另一方可以持民事调解书申请强制执行。比较民诉法和上述两个司法解释对调解协议生效条件的规定不难发现,解释中增加了“当事人各方同意在调解协议上签名或者盖章后生效”的要求,因此,在调解协议中都会有类似“双方当事人一致同意本调解协议,经双方当事人在调解协议上签名或捺印起生效”的表述。那么,我们可以这样理解:某民事调解案件被认为是不需要制作调解书的情形,还要同时满足在调解协议上载明当事人各方同意在调解协议上签名或者盖章后生效,那么该调解协议就产生了据以申请执行的效力。
如上所列,调解协议生效分为两种情形:一是各方当事人签收调解书后生效,一是在调解协议上签字或盖章后立即生效。前者赋予了当事人在签订调解协议后、签收调解书前以任何理由对调解协议内容反悔的权利,导致守约人的权益不能实现,法院的权威性被削弱。另一方面,为了保证调解协议的严肃性,法院又不得不对“不需要制作调解书”的情形做扩大解释,如此,则必然会架空调解书签收生效的规定。
二、现行调解协议生效规则的弊端
⒈反悔权破坏了法律的统一性
《中华人民共和国民法通则》第五十七条规定,民事法律行为从成立时起具有法律约束力。行为人非依法律规定或者取得对方同意,不得擅自变更或者解除。民事调解协议符合合法、自愿原则的,当然属于民事法律行为。《中华人民共和国合同法》(以下简称合同法)第四十四条规定,依法成立的合同,自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的,依照其规定;第一百零七条规定,当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合规定的,应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。
举轻以明重,调解协议在本质上是合同,且是各方当事人在法院的主持下达成的合同,是由法院制作、记载各方当事人之间达成解决纠纷的协议内容的法律文书,它既是当事人各方协商结果的记录,也是法院审查认可和批准的协议,并依法赋予其强制力。当一方当事人不履行调解协议约定的义务时,则应当且必须承担违约责任。但是当事人对民事调解协议的反悔权赋予了各方当事人可以任意违反调解协议内容的权利,这与民事法律的基本原则是相违背的,破坏了法律的统一性。
⒉反悔权削弱了司法公信力
当事人对民事调解协议的反悔权,给当事人任意反悔提供了法律依据,造成了司法实践中诸多案件的久调不决、达成调解协议又反悔后的重新审判,浪费了大量的司法资源,增加了当事人的诉讼成本,特别是在当前民商事案件数量激增而法官数量没有同步增加的情况下,法官的工作量在无形中大量增加,案件质量降低在所难免。
同时,法官视情况可以制作调解书,也可以只需要将调解内容记入调解笔录而不制作调解书,采取的方式不同,调解协议的生效时间也不同。这在当前司法解释还没有法律普及的情况下,很容易让当事人产生误解,莫衷一是。这不仅影响了调解工作的正常开展,而且在很大程度上损害了法律文书的严肃性,更为严重的后果是,当事人会对法官的公正性产生质疑,这种内心不确信需要消耗大量的司法资源来弥补。
另外,“在调解协议上签名或者盖章后生效”的表述实为多余。根据合同法第三十二条、第四十四条的规定,当事人采用合同书形式订立合同的,自双方当事人签字或者盖章时合同成立,依法成立的合同,自成立时生效。如上所述,法律体系当然也应该是统一的,既然调解协议在本质上是合同,自然也应当遵守合同的生效规则。把“在调解协议上签名或者盖章后生效”的表述作为调解协议生效的要件之一,不仅有画蛇添足之嫌,而且会让公众对法律的认识产生混乱。
⒊反悔权损害了守约方的权益
一方当事人基于对自己权利的处分,通常是表现在对自己权利的部分放弃,与对方当事人达成了调解协议,以此来实现自己对权利的期待,但是反悔权的存在使得双方当事人的权利义务关系长期处于不确定的状态,客观上损害了守约方的利益。这种制度设计的合理性在于,若接受法院调解则丧失了上诉权,因此就赋予当事人在调解协议生效前更多诉讼权利,给予其反悔权。但是,这与现代契约精神不符,与调解本身的效率、效益价值功能不协调,客观上鼓励了当事人在调解过程中的随意行为。
更有当事人利用反悔权进行恶意调解,拖延诉讼,不仅使有理一方的利益受到了严重损害,更使无理的一方有恃无恐。比如一些涉及给付金钱义务的案件,调解时原告作出让步,愿意放弃利息甚至是部分本金,还款期限再次延长,但是,这个调解结果往往就是被告的缓兵之计,要么拒不签收调解书,要么签收后拒不履行,此时,原告难免就会对调解的效果大失所望,司法公信力荡然无存。
三、调解协议生效规则之重构
⒈取消当事人的反悔权
调解的过程是各方当事人利益博弈的过程,是各方当事人合意的最终体现,经各方当事人在调解协议上签名或者盖章后就对各方当事人具有了约束力,经法院审查确认后就具有了法律文书的效力,及时生效乃其应有之义。司法实践中,法院为了确保前期的调解工作不被推翻,通常的做法是让当事人在调解协议上签字的同时预签一份调解书的送达回证,这样一来就不存在反悔或是拒收调解书的问题了,这种做法的实质就是取消了当事人的反悔权。
因此,建议取消当事人的反悔权,仅保留调解协议的一种生效方式,合同成立即生效,充分保障调解协议的严肃性和强制性。将民诉法调解协议的生效规则修改为:
调解达成协议,经人民法院审查确认后,应当记入笔录或者将协议附卷,并由当事人、审判人员、书记员签名或者盖章后即具有法律效力。
当事人请求制作调解书的,人民法院应当制作调解书送交当事人。
当事人拒收调解书的,不影响调解协议的效力。一方不履行调解协议的,另一方可以持调解书向人民法院申请执行。
⒉明确调解协议无效的标准
民事调解规定第十二条明确了人民法院不予确认的调解协议的情形:(一)侵害国家利益、社会公共利益的;(二)侵害案外人利益的;(三)违背当事人真实意思的;(四)违反法律、行政法规禁止性规定的。但不予确认与无效属不同的概念,不予确认是法院行使审判权,无效则是对审判权的监督。
最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》明确了自愿和合法的调解原则。调解是以双方当事人的合意为基础,具有不可上诉的特点。虽然民诉法赋予当事人对已经发生法律效力的调解书申请再审的权利,但是对申请再审的理由作了严格的限制,即民诉法第一百八十二条之规定,当事人提出证据证明调解违反自愿原则或者调解协议内容违反法律。由于调解过程的非程式化和随意性等特点,当事人很难在事后将调解的具体过程予以再现,因而也就无法举证证明法官在调解中违反了自愿原则,所以申请再审成功的可能性很小。
取消了当事人的反悔权,就必然要明确调解协议无效的标准,以此保障当事人的救济权。通过上文所述,在确定调解协议无效的标准时可以在法院不予确认的情形的基础上,参照合同无效和民诉法启动再审程序的的法定情形:(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同,损害国家利益;(二)恶意串通,损害国家、集体或者第三人利益;(三)以合法形式掩盖非法目的;(四)损害社会公共利益;(五)违反法律、行政法规的强制性规定;(六)违反法定程序或者审判人员在审理该案件时有贪污受贿,徇私舞弊,枉法裁判行为的。如此,维护法律的统一性和权威性,建立法律的内部协调。
⒊强化检察机关对调解案件的监督
民诉法只明确了检察机关对已经发生法律效力的判决、裁定的抗诉权,但是法院调解同样是法院行使司法权的方式,应当也必须纳入检察监督的范围之内。在调解不可上诉的法律框架内,取消当事人的反悔权,加强外部监督的力度是其应有之义。
2011年3月,最高人民法院、最高人民检察院《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》首次明确了检察机关对调解案件具有法律监督权。人民检察院发现人民法院已经发生法律效力的民事调解、行政赔偿调解损害国家利益、社会公共利益的,应当提出抗诉,也可以提出再审检察建议,对于不适用再审程序的,应当提出检察建议。对“国家利益和社会公共利益”的界定,我们趋向于广义的理解,包括但不应局限于上述调解协议无效的几种情形。这种检法两家相互配合、相互衔接的制度设计,既减轻了法院调解的工作量,维护了司法权威,同时又保证了当事人的合法权益受到损害时能够得到及时的救济,且在上诉无门、申诉无果的情况下,外部监督的效果更容易得到当事人的认可。
此外,《中华人民共和国刑法》中规定的拒不履行判决、裁定罪仅针对生效判决和裁定,其范围应当扩大到调解书。调解书与判决书、裁定书的法律效力是一致的,不履行具有同等效力的法律文书的法律后果也应该是一致的,也应置于刑事法律的保护之下。于此,检察机关对民事调解案件的监督触角也就自然拓展到刑事法律监督的层面,实现全方位的法律监督。
四、结语
综上,取消当事人对民事调解协议的反悔权利大于弊。同时,取消反悔权与两高对调解案件监督的探索相互呼应,相互促进,相信再次修改民诉法时必将理顺调解案件的生效规则与检察监督机制。
作者系安徽省滁州市南谯区人民检察院副检察长