作者：顾绍梅
“顶层设计”首见于中共中央关于“十二五”规划的建议中。在2011年底中央经济工作会议上，胡锦涛同志就“顶层设计”这一概念在社会变革过程中的使用，作出了一个全面而科学的表述，概括起来有三层含义：一是指导方针，明确指出着力提高发展的全面性、协调性、可持续性，在实践中不断开拓科学发展之路。二是基本内容，主要强调要坚持统筹兼顾、突出重点，从党和国家全局出发，提高辩证思维水平、增强驾驭全局能力，把经济社会发展各领域各环节协调好，同时要抓住和解决牵动全局的主要工作、事关长远的重大问题、关系民生的紧迫任务。三是实现路径，重点解决体制性障碍和深层次矛盾，全面协调推进经济、政治、文化、社会等体制创新。
“顶层设计”的这三层含义，本质上是改革理念、改革方法的突破，在我国目前的“现实语境”中，可以进一步理解为：一是要明确改革发展的价值，即通过科学发展实现社会主义核心价值；二是要提高“辩证思维水平”，从战略高度把握改革的大局和重点；三是要强化制度建设，保证制度平衡；四是要转变经济增长方式，以民生和服务推进经济持续增长；五是推进以“公共权力”的制约与监督为核心的政治行政体制改革，加强社会建设。因而，所谓改革的“顶层设计”，实际就是对未来中国改革的整体谋划，也是从人民的最高利益出发，站在国家的层面，对制约我国未来改革发展的全局性、关键性问题进行顶层判断，提出解决的整体思路和框架，以此作为规范各类具体改革的标杆，作为制定具体改革政策的依据，从而最大限度地化解改革的阻力，降低改革的风险，确保改革的顺利推进。
“顶层设计”整体谋划中国未来改革
“顶层设计”在社会发展和管理领域的运用，也可以理解为政府“战略管理”。改革的“顶层设计”就是要从政府战略管理的高度统筹改革与发展的全局，使改革与发展按照我们的预期目标迈进。
战略目标明确中国未来改革路向。“十二五”规划重新提出“顶层设计”的问题，其实质是明确未来改革的正确方向。因为，改革“顶层设计”一个最根本的战略目标，就是要调整不合理的利益格局，遏制既得利益的膨胀。强调改革“顶层设计”，强调改革进入打“攻坚战”阶段，就是要“攻”调整利益格局、遏制既得利益膨胀这个“坚”。尽管调整权力和利益格局、触动既得利益不是一件容易的事情，会遇到各种各样的阻力，尤其是来自体制内的阻力，但是，执政党必须拿出勇气冲破这些障碍和阻力，以更大的决心和魄力推动第二次转型。否则，如果“十二五”改革战略目标选择得不好，经济发展方式转变没有大的突破，我国也很有可能陷入“中等收入陷阱”。
战略过程决定中国未来改革动向。“顶层设计”是全国一盘棋，必然需要有序、可控地进行。《“十二五”规划纲要》明确指出，“大力推进经济体制改革，积极稳妥推进政治体制改革，加快推进文化体制、社会体制改革，在重要领域和关键环节取得突破性进展。”由此可知，所谓各领域，主要就是包括经济体制、政治体制、文化体制、社会体制这四大领域的改革，同时，通过这四大领域的改革，相对应地推进“经济建设、政治建设、文化建设、社会建设”四大建设。在四大改革和四大建设系统的“顶层设计”中，我们要创新战略布局，其关键就是要把政治体制改革和政治建设的“顶层设计”放到首位。关于政治体制改革和政治建设“顶层设计”的重要性，正如邓小平曾经指出的，“经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果”。温家宝总理在2012年3月14日回答中外记者问题时也明确地指出：“现在改革到了攻坚阶段，没有政治体制改革的成功，经济体制改革不可能进行到底，已经取得的改革和建设成果还有可能得而复失，社会上新产生的问题也不能从根本上得到解决，‘文化大革命’这样的历史悲剧还有可能重新发生。每个有责任的党员和领导干部都应该有紧迫感。”因为，今天的“顶层设计”是要解决问题，解决中国经济增长不可持续中的制度矛盾问题，解决中国经济增长速度下来后暴露的风险问题，解决中国成为世界第二经济大国后存在的不合理的利益格局问题。
战略实施确保中国未来改革实现。“顶层设计”如何从一个政治新名词变成渗透到各个领域中的实际行动，一方面需要高层次的改革协调，另一方面需要高层千方百计去发现基层生动活泼的改革探索，并把它扩大为基本面的动力。在中国这样一个充满社会多样性和地区差异性的大国，政治经济的科学发展和社会的整体进步，必须正确处理好“顶层设计”和“基层探索”的相互关系。在改革领域，无论是经济、社会和政治，都会涉及到社会，所有改革的起点和终点都是社会。这一点在今天变得更为紧迫。如果没有社会的参与，很多决策表面上看非常理性和科学，但实际上是脱离社会现实，并不能反映社会现实的需求，最终可能成为幻想和空想。而且，不管一项改革是通过怎样的“顶层设计”，如果没有社会的参与，就不可能实施下去。因此，在强调“顶层设计”的同时，必须大力拓展地方改革创新的空间，鼓励地方政府大胆推进改革创新的探索，允许地方在科学发展方面展开良性竞争，为地方的多样性发展创造合适的制度环境，进一步增强基层社会的活力。