有效释放基层民事检察监督能量

　　作者：白贵泉

　　修改后的民事诉讼法将给基层民事检察工作带来重大变化。笔者认为，贯彻修改后的民事诉讼法，推动民事检察工作迈上新台阶，关键在于充分发挥基层民事检察职能，有效释放基层民事检察监督能量。

　　一、基层民事检察是民事检察工作的重要基础

　　现行民诉法虽然将检察监督确立为民事诉讼的一项基本原则，但在具体监督制度上，仅规定了“上级抗”的抗诉制度。在实践中，这一制度设计使基层民事检察职能虚置。由于不享有抗诉权，监督范围窄，监督方式缺乏，基层民事检察案源不足、监督职能发挥不充分的问题长期存在，监督权威无法体现，基层民事检察历经二十余年发展未能改变其检察监督最薄弱环节之地位。更为重要的是，基础弱决定了整体弱，基层民事检察薄弱使全国民事检察在干部储备、制度建设、实践探索等方面不能获得有力支撑。

　　为此，高检院民行厅近年来显著加大了对基层民事检察工作的指导力度，并以积极落实中央司法体制改革精神为契机，围绕强化基层民事检察职能，针对民事诉讼中数量最为庞大的基层民事诉讼中可能存在的需要监督的问题，广泛开展了民事检察探索工作，主要包括:在监督方式上探索再审检察建议;在监督范围上探索执行监督、调解监督、审判活动监督与司法人员违法行为监督，支持起诉等。这些探索一方面使基层民事检察工作呈现出新的增长点与活力，另一方面也不同程度地得到了中央司法改革文件的确认，如“两高三部”《关于对司法工作人员在诉讼活动中渎职行为加强法律监督的若干规定(试行)》、“两高”《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》、《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》等。本次民诉法修改对这些成果作了较为全面的吸收。

　　二、修改后民诉法为发挥基层民事检察职能提供全新平台

　　一是检察建议使基层民事检察具备了直接的法定监督方式。修改后民诉法第208条第2款、第3款规定，对于符合法律规定的判决、裁定、调解书以及审判人员的违法行为，检察院可以向同级法院提出检察建议进行法律监督。由此，检察建议成为与抗诉并列的民事检察监督的法定方式，这也是立法对检察机关长期以来在民事检察中探索同级监督的确认。在同级法律监督理念下，民事检察监督制度变化最大者就是使基层检察院拥有了法定的直接的监督方式，这就使“上级抗”监督模式下被虚化了的基层院的监督职能具备了实质化的制度条件。

　　二是调解案件与一审终审案件扩大了基层民事检察监督范围。根据修改后民诉法，检察院发现调解书损害国家利益和社会公共利益的，可以向同级法院提出检察建议。当前，调解成为一审案件重要结案方式，调解案件主要发生在基层，由基层检察院直接进行监督具有直接、方便、迅速、低成本等优势。此外，修改后民诉法将小额诉讼案件、确认调解协议案件以及实现担保物权案件规定为一审终审案件，因此，当事人针对这类案件可以向检察机关申请检察建议或者抗诉。上述两种情况使基层检察院对裁判结果的监督较之民诉法修改前有了更广阔的空间。

　　三是执行监督为基层民事检察监督提供了重要职能舞台。修改后民诉法在第235条规定:“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。”由于民事执行主要发生在基层法院，因此，执行监督必将为基层民事检察监督提供重要的职能舞台。

　　四是违法行为监督将成为基层民事检察监督重点。修改后民诉法明确了检察机关对审判人员违法行为的法律监督职责，使民事检察监督由结果监督走向结果监督与过程监督相结合。法院绝大多数的审判人员在基层，绝大多数审判行为发生在基层，而基层的规范化建设也是最为薄弱之处，因此，修改后民诉法以同级监督理念赋予基层检察院对基层法院审判人员违法行为的监督职责，必将使基层民事检察监督找到坚实的着力点，对审判人员违法行为的监督必将成为基层民事检察监督的重点之一。

　　三、利用修改后民诉法的全新法律平台，释放基层民事检察监督能量

　　利用修改后民诉法提供的法律平台，发挥基层民事检察职能，释放基层民事检察监督能量，从而推动民事检察工作整体发展，主要应做到:

　　一是准确把握修改后民诉法关于公正与效率的价值追求。此次民诉法修改，从诚信原则的引入，检察监督原则的全面化，到公益诉讼制度、小额诉讼程序、第三人申请撤销裁判等制度的确立;从强化检察监督，制裁恶意诉讼，到完善证据制度和二审程序，加强审判公开，严格再审程序与期限等，无不体现着对公正与效率两项诉讼价值的追求。基层检察院根据修改后民诉法赋予的监督职权，对基层法院的裁判结果、调解文书、审判人员的审判行为、执行活动进行法律监督，应当着眼于公正与效率，发挥主观能动性，加大力度，以简化监督环节、缩短办案期限、提高办案质量为着眼点，积极开展同级监督。

　　二是着力构建民事检察多元化监督格局，进一步明确基层民事检察发展思路。修改后民诉法实施后，民事检察将呈现出新的多元化监督格局，基层民事检察思路也将更为清晰可行。具体到基层院，由于其不具有抗诉权，一审案件不应成为办理申诉案件的重点，因此，从监督对象看，其应当着力于执行监督和违法行为监督，对符合条件的调解书、一审终审裁判等，可以兼顾;从监督方式看，检察建议是直接履行监督职责的唯一方式，当然提请抗诉可以作为其间接履行监督职责的一种方式;从监督手段看，立足于开展违法行为监督和执行监督，应当重点把握违法行为调查，同时做好对当事人和案外人的调查核实工作。

　　三是正确认识检察建议监督方式的价值。检察建议作为一种与抗诉并列的法定的民事检察监督方式，尽管修改后民诉法对其运行程序、效力没有作出明确而具有操作性的规定，但其进入民诉法，上升到法定监督方式的法律地位，其制度意义与现实意义不言而喻。2001年《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》规定了再审检察建议和工作检察建议，2009年通过的《人民检察院检察建议工作规定(试行)》，2010年通过的“两高三部”《关于对司法工作人员在诉讼活动中渎职行为加强法律监督的若干规定(试行)》，2011年“两高”《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》及《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》中，进一步明确了再审检察建议和检察建议的适用条件、效力与程序。这些规定由于没有上升到法律规定的层面，因此，其法律地位仍不能与抗诉相提并论，实践中检察建议办理程序不规范、质量不高，发出后不能受到应有重视、接收单位不予回复等问题仍然较为普遍。修改后民诉法吸收此前实践成果，将检察建议规定为一种独立的监督方式，其所体现出来的民事检察同级监督理念，以及赋予检察建议法定监督的制度价值是重要而深远的。

　　四是积极做好配套工作。在高检院根据修改后民诉法配套修订《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》和《检察机关执法工作基本规范》的同时，各级民行检察部门，特别是基层民行检察部门，要立足实践，深入研究、科学测算实施修改后民诉法在配套人、财、物等方面的新要求，特别是对于检察建议、违法行为监督、执行监督等新的监督内容与监督方式，要加大探索力度，总结经验，确保在取得实践成效的同时，为下一步的立法完善积累实践素材。(作者为湖南省人民检察院副检察长)