穆学礼：促进民族和谐的法治研究

2012-11-05 16:23:19　http://www.chinapeace.org.cn/　来源：正义网　

　　作者：穆学礼

　　【摘要】民族和谐是社会和谐的重要内容,包括各民族之间、各民族内部的和谐关系。法治在建设民族和谐中发挥着不可代替的作用。现阶段我国法治建设和民族工作新的形势对加强民族法治建设提出了紧迫的要求。在新的历史条件下,运用法治的利益分配机制、利益平衡机制和自然生态调控机制促进民族关系的和谐,推动民族和谐的建设,真正实现社会主义和谐社会的伟大目标已经成为我们必须面对的课题。

　　促进民族和谐的法治研究

　　“和谐”是指事物各方面配合适当、匀称,其中蕴含着和睦相处、顺畅协调的意义。社会是由一定的经济基础和上层建筑构成的整体。综合而言,和谐社会就是指社会各成员、群体、阶层、集团之间的关系和睦顺畅,社会各方面意志、

　　愿望和利益需要能够得到满足的社会发展状况。古今中外,追求社会和谐是人类孜孜以求的社会理想。

　　和谐作为中华民族的发展理念,其历史源远流长。儒家讲“和为贵”,主张“和也者,天下之达道也”。在西方,从古希腊的毕达哥拉斯、柏拉图到近代的笛卡尔、莱布尼兹、黑格尔等都把和谐作为重要的哲学范畴。圣西门、傅立叶、欧文、魏特林等空想社会主义者在批判资本主义社会的基础上,提出了发展“和谐社会”的设想。

　　社会主义和谐社会是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。党的十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》把和谐社会升华到理论高度,找到其实现的、合理的现实途径,并为我们描绘了共产主义社会的崇高理想。

　　一、我国民族和谐基本内容

　　民族是重要的社会存在形式。各民族之间存在着文化、风俗、习惯等多方面差异,却又共生共存在同一个自然界、同一个社会整体之中。我国各民族都有着悠久的历史,他们长期生息、劳动在祖国的大地上。在历史发展过程中,逐步形成了以汉族为人口大多数、各民族相互杂居而又有少数民族相对集中聚居的大杂居、小聚居状况,各民族在经济上形成了相依共存的关系,在文化上相互学习、相互交流、相互吸收,共同创造了中华民族灿烂文化,并形成了各民族的优良文化传统和民族特色。少数民族和民族地区的和谐,关系到国家稳定和国家安全;关系到少数民族和汉族,民族地区和汉族地区的和谐。从历史来看,什么时候各民族和平共处,什么时候社会就和谐。从这个意义上说,没有少数民族和民族地区的和谐,就不可能实现全社会的和谐。

　　民族和谐是社会和谐的重要内容,包括各民族之间、各民族内部的和谐关系。在我国,主要是汉族和少数民族之间、少数民族之间及少数民族内部的和谐关系。民族和谐的内容包括如下内容:

　　第一,各族人民和睦相处。我国是一个统一的多民族国家,新中国成立后,确立了平等、团结、互助的社会主义民族关系。党和政府高度重视民族关系问题,通过多种途径,采取多种措施,积极协调民族关系,妥善处理影响民族关系的问题,不断巩固和发展社会主义民族关系。平等,是民族关系和谐的基础。各民族不分大小,不分历史长短,不分先进落后一律平等,是我国解决民族问题的基本立场。平等,是政治、经济、文化和社会生活的全面平等,共同发展、共同繁荣就是实践全面平等的基础。团结,是民族关系和谐的保障。多民族国家内部民族团结,是增强中华民族凝聚力的基础,是提升综合国力的基本要素,也是衡量社会和谐程度最重要的指标。团结的前提是各民族根本利益的一致性,即通过共同团结奋斗实现共同繁荣发展。互助,是民族关系和谐的动力。各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展是通过互助实现的。互助是民族关系充满活力的表现,其特点是各民族之间互动关系的日益密切和相互依存。汉族离不开少数民族,少数民族离不开汉族,少数民族之间也相互离不开,这是构建社会主义和谐社会的重要条件。

　　第二,各民族共同繁荣。邓小平同志提出,允许一部分地区和一部分人先富起来,以带动多数地区和多数人富裕起来,最终实现各地区、各民族和全社会共同富裕。这个先富带后富、实现共同富裕的战略构想,是邓小平同志在新的历史时期的创新,是共同富裕思想的主要内容,是实现社会主义现代化战略目标的一项基本政策。在社会主义条件下,效率与公平的矛盾是可以协调的,实现效率与公平的统一,是社会主义发展的内在需要。社会公平和正义是人类追求美好社会的永恒主题。公平正义,就是要妥善处理和协调好社会各方面的利益关系,正确处理人民内部矛盾和其他社会矛盾。社会公正不仅仅表现为收入分配的公平,而且表现为人们在社会经济生活中地位的公平、机会的公平以及整个社会规则和机制的公平,是一个公平发展的体系。我国是一个历史基础、地域分布、自然环境有较大差异的多民族国家,因而各地的发展条件有很大不同。根据我国国情只能采取优先发展有条件快速发展的地区,进而这些地区的发展成就如资金和技术等通过国家的统筹与协调和地区间的支援与合作,带动欠发达地区因地制宜地加快发展。我国在东部率先发展进而实施西部大开发战略,加快少数民族和民族地区经济社会的发展,消除历史遗留的发展差距,缩小现实扩大的发展差距,就是对各民族、各地区共同发展要求的统筹兼顾,也是实现社会公平、共同进步的必由之路。

　　第三,人与自然的和谐。这里所说的自然,包括资源和环境两个方面。一个和谐的社会,不可能建立在资源枯竭和环境恶化的基础上人与自然和谐相处就是要寻求生产发展、生态良好、社会进步的最佳结合点。在人与自然关系中,人处于主体地位。就人与自然关系的本质而言,人具有目的价值,自然界具有手段价值。处理好人与自然之间的关系就是要实现二者的和谐。实现人与自然的和谐,就是要树立保护环境意识,采取必要措施节约资源、减少污染,加快促进和谐的发展。实现生态环境的和谐,就是要把建立循环经济体系贯穿于社会发展之中,在节约资源、保护环境的前提下实现民族地区经济较快的发展,促进人与自然和谐相处,创建优良的自然环境,从而实现社会的可持续发展。

　　二、我国民族法治概述

　　我国是一个多民族国家,党和政府历来重视关于民族问题的制度建设。早在建国前夕制定的《中国人民政治协商会议共同纲领》中,就正式确立了民族区域自治制度。为落实《共同纲领》确立的民族区域自治制度,1952年国家制定了《民族区域自治实施纲要》,在我国正式实行民族区域自治。1954年制定的新中国第一部《宪法》,在《共同纲领》确立各民族一律平等、实行民族区域自治和宗教信仰自由的基础上,进一步对民族自治地方的自治机关做出了具体规定,使民族区域自治制度进一步得到国家根本大法的确认、巩固和保障。1982年宪法继承并发展了1954年宪法调整民族关系所规定的基本原则,总结了1954年以来在民族工作中正反两方面的经验,对民族问题作了比较全面的规定,奠定了新时期民族立法的法律基础。1984年国家制定通过了调整民族关系的专门法律《中华人民共和国民族区域自治法》,并经2001年九届全国人大常委会修改,使其更加充实和完善。国务院也先后制定了《民族乡工作条例》等二十多个行政法规。此外还包括调整民族关系的地方性法规,如湖南、山东、北京等省、直辖市人大常委会制定了关于散居少数民族工作的条例等,民族自治地方的自治条例、单行条例、变通规定或补充规定等。另外,我国制定的《立法法》、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》、《全国人民代表大会组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《国务院组织法》以及其他各种民事、经济、刑事、行政等几乎所有法律法规都从不同层次、不同角度和不同方面对民族区域自治制度作了具体规定,形成了以《宪法》为根本法,以《民族区域自治法》为专门法和以其他法律法规等为主要内容的有中国特色的民族区域自治制度法律体系。

　　从上述我国民族制度建设进程可以看出,我国的民族立法表现出多层次性,包括各项国家调整民族关系的法律、法规、规章以及地方性法规、民族自治条例、单行条例、变通规定、补充规定和有关规范性文件在内的民族法制体系。民族法制观念逐步确立,民族法律制度已经成为调节新型民族关系的重要手段。我国的民族法律制度逐渐完善,具体内容十分广泛,包括民族区域自治法律制度、散居少数民族权益保障法律制度、少数民族语言文字法律制度、少数民族经济法律制度、少数民族文化法律制度、少数民族宗教法律制度等等。随着我国社会的不断发展,民族法制建设进入了一个全面发展的新阶段。

　　用法律作为调整民族关系是依法治国及发展民族关系的需要。依法治国要求在社会生活的所有领域,树立法律的权威,依据法律进行治理。因此,在复杂的民族问题中,如果不能以法律加以规范,使之处于稳定有序状态,那么就整体而言,依法治国的目标将很难实现。也就是说,民族关系的法律调整是依法治国的重要内容,如果没有民族关系的依法调整,就不会有真正意义上的依法治国。从另一方面来说,民族关系作为一种有自己特质的社会关系,内容十分丰富,也具有复杂敏感性,并且和其他社会关系相互作用。因此,要使之处在一种良好的状态之中,必须服从一定的规则。这个规则就应当是基于国家的利益和各民族的意志而设定的法律制度。在法律制度的规范下,可以使民族关系的积极方面在社会生活中发挥良好的作用,可以使民族关系健康有序的发展。

　　三、我国民族法治与民族和谐的关系

　　在我国社会主义现代化建设过程中,民族法治与民族和谐是一个辩证统一的关系。

　　民族法治是民族和谐的基础和保障。社会主义和谐社会在本质上要求实行法治。和谐社会要求社会依照既定的规则有序运行,反对社会的无序化与无序状态。法治是社会有序运转的重要保证,是社会和谐发展的基石。法治社会中最重要的就是法律规则的作用。法律是所有社会规范中最具有明确性、确定性和国家强制性的规范。依照法律规则来治理社会,人们就有章可循,有法可依,社会就有了和谐的基础。由于诸多历史因素的影响,长时间以来,我国的民族工作主要依靠政策来调整各种关系。随着依法治国方略的实施,我国的民族工作应当由过去主要靠政策调整转变为主要靠民族法律法规来调整各种关系。我国要进一步完善民族法律制度建设,确保民族关系的调整进入法治轨道。

　　民族和谐是民族法治的理念和目标。和谐社会是社会矛盾能够获得及时解决的社会。在法治社会,法律为社会提供了明确的行为规则,严格地遵守法律制度,社会矛盾和冲突就可以最大幅度地降低或者减少,为构建和谐社会创造条件。法治的意义不仅在于可以减少矛盾,而且还在于可以有效地解决矛盾,使已经产生的纷争能够得到及时解决,使不和谐的状态归于和谐。从减少社会矛盾和解决社会矛盾这个意义上讲,法治就是达成和维系和谐社会的重要手段与路径。我国的民族法制建设要贯彻和谐的价值观念,努力实现社会公平,切实保障少数民族的合法权益,促进民族地区社会经济的发展。

　　民族法治与民族和谐二者有机的联系,共同服务于我国的社会主义建设事业。社会主义和谐社会既是一种价值目标,又是一种不断推进的现实的社会历史过程,是价值目标和社会历史过程的统一。构建社会主义和谐社会不是通过哪一部分人的努力就可以实现和完成的。社会是一个有机整体,它的发展进步有赖于每一个富有活力的细胞,有赖于各个部分之间形成合力。构建社会主义和谐社会,须凝聚社会各阶层、各民族的智慧和力量,调动和发挥各方面的积极性和创造性。

　　四、我国民族法治存在的问题

　　改革开放20多年来,我国的民族法治建设取得了巨大的成就,从制度上保障了少数民族当家作主的权利,真正实现了国内各民族的平等,极大地促进了民族地区的经济文化等各项事业的发展,促进了各民族的共同繁荣和进步。但是,也应该看到,我国的民族法治建设在取得了巨大成就的同时,也存在着诸多问题,主要表现在五个方面:

　　1.民族法规体系不健全。我国宪法、法律中规定了很多民族基本原则,包括民族平等、实行民族区域自治制度等,但具体法规体系不健全,一些急需的、重要的法律法规尚待制定或者需要具体化,如散居少数民族权益保障法、民族自治区的自治条例、清真食品管理条例、少数民族公民殡葬管理条例、民族教育条例等,有些规定考虑、论证或起草了多年,但仍未出台。而近几年发生的影响民族团结的事件,大都在非民族区域自治地方;

　　2.立法质量不高。许多民族法规,如自治条例和单行条例的内容缺乏特点,说明对本地方民族特点研究不够。我国现有的一些民族立法,表面看起来十分全面、完善,实则缺乏个性,缺乏民族特色和地域特色,有些是将有关法律、法规、规章和政策的具体规定直接转换成条文,使民族立法成为一个民族法规和各项政策的混杂体。这种立法虽然涵盖全面,但是形同虚设,真正有突破、有约束力、有创意的条文极少。另外,一些民族法律法规操作性也不强。

　　3.一些地方、一些部门民族法律意识淡薄,民族法律法规的宣传教育力度不够,民族法制建设的重要意义没有被广泛地认识。这也必将给我国社会主义和谐社会的建设带来负面影响。

　　4.民族法律法规的制定、执行和监督机制有待于进一步完善。某些机关学习尊重民族区域自治法不够。在制订具体政策和处理日常工作时,常常不分内地和民族地区,习惯于搞“一刀切”。现在地方人大及其常委会对行政机关、审判机关和检察机关的监督还没有形成制度,也缺乏力度和实际操作,这就大大削弱了执法的监督效果。

　　5.民族法学理论研究相对薄弱。民族法学的研究在系统性、超前性、指导性、深入度等方面起步较晚,基础比较薄弱。理论的薄弱,必然使民族法制的建设呈临时性、应急性特征而无法形成良好的发展态势。可以说我国民族法学研究相对于民族法律体系建设的需要而言还很薄弱,还没有形成具有独立学科特色的、相对成熟的科学的民族法学基本理论体系。

　　五、我国促进民族和谐建设进程中的法治建设

　　鉴于民族法治建设的重要性及当前实践中所面临的问题,我们要针对问题深入调查研究,勇于创新,把民族法治建设提高到新的水平,保持民族地区的稳定,构建社会主义和谐社会。

　　一是加快民族立法的步伐。加强民族法治,必须强化民族法治基础。民族法制是法治的基础。立法工作是法制的核心内容,我们要在坚持民族区域自治基础上,继续加大民族经济、文化及其他各项事务的立法,加强民族法治相关配套的立法工作,完善民族法律法规体系,为民族法治奠定更为夯实的法制基础。

　　1.要健全民族地区经济发展的法律法规。少数民族经济的发展是民族发展的核心问题。根据国家国民经济和社会发展的总体规划,结合民族地区的实际,制定并实施经济社会发展战略,充分发挥民族地区区位、资源和政策优势,促进民族地区经济社会实现跨越式发展。

　　2.要重视生态环境保护立法。我国民族地区占国土面积的大部分,且大都是西部和边疆地区。这些地区一般是处于边远山区或荒漠地带,交通不便,比较贫困落后,经济发展水平较低,基础设施差,生态环境脆弱,自然灾害频仍,因而自我发展能力比较弱。西部地区在经济发展过程中,生态环境问题日趋严重。这除了历史因素和地域因素的影响之外,主要是在经济发展中过度开采资源,盲目引进项目造成的。因此,各地的生态环境保护立法,必须统筹兼顾、因地制“法”,针对本地区突出的生态环境问题,确定立法重点,制定具体规范,着重创建适于西部开发的地区性法律规范。

　　3.要加强对传统民族文化的立法保护。传统民族民间文化是我国重要的文化瑰宝。它是我国各族人民在历史发展中通过辛勤劳动不断积累而成,是宝贵的文化遗产。加强少数民族的物质和非物质文化遗产保护,是我国加强少数民族文化保护的一项卓有成效的举措。因此相关部门应该加紧制定相关规定,提升对民族文化的认识,对传统民族文化进行开发、搜集、整理,予以全面保护。进一步建立健全法律法规,保证少数民族传统文化的保护工作有法可依,是当前面临的一项重要工作。

　　二是加强民族法制的宣传和教育,增强人们的民族法制意识。民族法规要发挥最大的效果,必须依靠全体公民的普遍遵守。我们要通过加强民族法规的宣传和教育,增强全民的民族法规意识,使其自觉遵守。民族地区的各级政府部门要首先带头学习民族法,依照民族法办事,发挥表率作用;有针对性地加强宣传工作,宣传民族法的地位、内容和特征,在全体社会成员中培养崇尚法律的信念,使人们在法律至上的观念下,自觉地运用法律武器,维护自身的权益。

　　三是健全民族立法监督体系,走法制化轨道加强执法和建立严密有效的法律监督及保障机制是民族立法得以实现的关键。因此,加强和完善其监督机制的同时,民族地区的司法机关要加强对政府行为中实施民族区域自治法律制度情况的监督,以诉讼的形式处理违反民族区域自治法律制度的各类案件,充分发挥司法监督的功能。

　　四是重视和加强民族法制理论研究。民族法制研究对民族法制建设实践具有提供理论依据和进行理论指导的作用。必须加强对民族法制的理论研究,特别是要加强对构建社会主义和谐社会目标下民族法制理论研究,争取用较成熟的理论指导民族立法实践。必须加强民族立法机关的建制和立法专门人才的配置,增加从事民族法学和民族法制研究工作的吸引力,建立一支包括一定数量的专职研究者或研究机构的高质量的骨干队伍。

　　结语

　　我们要建设的民族和谐是协调好全社会各民族的利益关系,在社会公平和正义基础上,具有可持续性,以人为本的民族和谐。这就要求我们要坚持以民族法治保证民族和谐,以民族法治发展民族和谐。运用民族法治的利益分配机制、平衡机制去扶弱济困,运用自然生态调控机制促进各民族人与自然的和谐发展。这是促进民族和谐的必由之路。

　　(作者系新疆乌鲁木齐市米东区人民检察院副检察长　穆学礼)

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