人民调解筑牢和谐稳定第一道防线

2012-11-05 10:33:10　http://www.chinapeace.org.cn/　来源：法制日报　

    人民调解,被认为是化解社会矛盾、维护社会稳定的第一道防线。十年来,人民调解工作在化解民间矛盾纠纷、促进社会和谐稳定方面发挥了重要作用。《法制日报》记者近日在走基层活动中,深入甘肃省基层单位探访人民调解工作,采访中记者了解到,甘肃省定西市诉前司法确认成为当地人民调解工作的一大亮点,其做法还被写入人民调解法。

人民调解诉前司法确认案件一方当事人胡建忠:

“要是没有诉前司法确认,说不定还在折腾”

    胡建忠,甘肃省定西市安定区李家堡镇窑坡村村民,他根据村委会的决定承包了同村村民弃种的土地,不想由此引发了一场长达8年的纠纷。经多次调解,纠纷双方最终达成协议,并经诉前司法确认生效。

    “实在没有办法了,我就把区政府、镇政府分别起诉到了法院,但问题还是没有得到解决。”胡建忠对《法制日报》记者说。

    胡建忠是甘肃省定西市安定区李家堡镇窑坡村一社村民,因为一起土地承包纠纷,他所在的一社13户农户与同村的五社33户农户发生了长达8年的纠纷,这让当事双方都备感精疲力尽。

    胡建忠向记者介绍,2001年前后,五社村民梁昆等33户把被深沟隔开不便耕种的柳树沟一带300多亩承包地自愿弃耕,并写了申请交到村委会,表示不再承担纳税义务。

    那时,国家实施了退耕还林政策,由于村里还林种草的任务非常紧,村委会就以抓阄的方式将这300多亩耕地转包给了胡建忠等13户村民,实施退耕还林工程。

    “当时我不愿意承包,我老婆也不同意我承包,但村委会给我们做思想工作,最后我们还是承包了下来。”胡建忠说。

    承包后,胡建忠等13户村民就投入资金对这片撂荒两年的耕地种树、种草实施退耕还林。“按照国家政策,可以领取8年的退耕还林粮款补助。承包后的第一年,我们就领到了国家退耕还林补助粮及现金,当领到第二年的时候,原33户承包农户看着眼红,想要回原承包地,我们自然不愿意,矛盾就这样产生了。”胡建忠说。

    此后,原承包农户五社梁昆等33户不断到镇政府、区政府上访。2005年6月,李家堡镇镇政府根据安定区政府的指导意见作出《行政处罚决定书》,认为这片土地归原承包人,粮款补助应由原承包人领取,但现承包人可以领取两年的粮款补助。

    当事双方对这一处罚决定都不服,梁昆等33户农户认为补助应该全部归他们所有,胡建忠等13户农户更是想不通,当初承包是村里集体讨论的,现在怎么说归还就归还?

    “实在没办法了,我们13户就将区政府、镇政府先后告到了法院,要求撤销《行政处罚决定书》,法院多次调解,都没有达成协议。”胡建忠说,最后镇政府撤销了处罚决定书,但矛盾又回到了起点,纠纷仍然继续,300多亩地搁置在那里没人管,地里种的苜蓿村民都去采,双方当事人多次信访。

    此后,在各方的努力下,双方终于达成调解协议,但隔天就反悔了。2008年8月,双方又一次达成了协议,胡建忠等13户领取4年两个月的粮款补助,梁昆等33户恢复承包权,领取剩余粮款补助。

    “这次达成协议后,司法所工作人员就告诉我们,可以就达成的调解书向法院申请诉前司法确认,确认后就具有了法律效力,不能再反悔了。”胡建忠说,根据双方当事人申请,2008年8月15日,安定区法院的宁远法庭对调解书进行了司法确认,3天后,双方当事人就在规定的期限内自动履行了协议。

    采访中,胡建忠告诉记者,要是没有诉前司法确认机制,说不定这起纠纷还在折腾。

人民调解诉前司法确认案件一方当事人梁昆:

“矛盾没有了,大家又开始和和气气来往了”

    梁昆,甘肃省定西市安定区李家堡镇窑坡村村民,长达8年土地承包纠纷另一方当事人。《法制日报》记者在“走转改”活动中采访他时,他对纠纷的解决心服口服。

    “柳树沟一带300多亩承包地与我们五社隔了一条深沟,耕种极不方便,村里当时也没有给我们修路,就撂荒了两年。”窑坡村五社33户村民代表梁昆说,2001年左右,村委会说要退耕还林,让他们33户把撂荒的地交上去。

    梁昆说,当时村里开了会,没有给大家讲清楚国家要免除农业税和退耕还林补助款的事,由于村里很多人外出务工,户长都不在家,参加会议的村民都随大流,稀里糊涂就签了字按了手印,把承包地就交了。

    当国家实施退耕还林补助款第二年的时候,33户村民里才有明白人发现,国家政策发生了大变化,不仅不再交农业税了,还能领取退耕还林补助粮款,一领就是8年,而且这个补助对他们而言决不是一个小数目。

    一传十,十传百,在咨询了方方面面的国家政策后,村里一些年长的农户开始带头索要承包地,33户农户也开始互相抱怨不应该在不清楚政策的前提下把承包地给交了。索要承包地自然被胡建忠等13户现承包人拒绝。

    “我记得为了这个事情,安定区政府召开会议研究了好多次。镇政府调解小组也调解达成了至少4次协议,但由于涉及农户多,很快就有人反悔了。”梁昆说。

    调解--反悔--再调解--再反悔……这起涉及46户村民切身利益的矛盾纠纷,在如此周而复始的反复中一拖就是8年。

    “时间拖得太长了,直到2008年又一次达成了协议。”梁昆说,达成协议后,他们双方都怕有人再变卦,正好定西市法院正在试点诉前司法确认机制,就把达成的协议书申请到法院进行了司法确认,纠纷终于解决了。

    谈起这宗长达8年的纠纷,梁昆连说:“太累了。”“这件事牵扯到村里46户150多口人,人多嘴杂易变卦,要不是诉前司法确认机制,还不知要嚷嚷到啥时候。现在大家都安安份份过日子,再不闹腾了,都是一个村里的乡亲,事情了断了,矛盾没有了,大家又开始和和气气来往了。”

人民调解诉前司法确认案件调解员刘宗林:

“司法确认保障调解成果,当事双方都满意”

 

    刘宗林,李家堡镇司法所司法助理员,窑坡村这起土地承包纠纷闹了8年,他也跟着调解了8年。

    刘宗林告诉《法制日报》记者,调解中,他们对这起纠纷产生的原因进行了深入分析:主要是村委会为了加快退耕还林进度,在政策宣传上不到位、群众认识未跟上、土地流转不合法的情况下,将原承包地块全部打乱,采取抓阄的方法承包给胡建忠等13户农户实施退耕还林。

    “这样的做法挫伤了原承包地农户实施退耕还林的积极性,违背了国家‘谁退耕,谁管理,谁所有’的政策。”刘宗林说,但从双方当事人来看,他们大多数都是亲戚,有的还是至亲,这起纠纷在无形中隔阂了本是同姓同宗同族同血缘村民之间的正常往来。

    调解人员从双方是近亲属入手展开调解,深深地触动了当事双方的内心深处。紧接着,调解人员又建议他们互相进行让步,协商解决纠纷,这得到了大多数村民的认可。

    刘宗林说,看到事态缓和后,调解小组趁热打铁,及时引导双方选出代表进行调解,最后双方终于达成了共识。

    达成协议后,刘宗林最怕的就是当事人再次反悔,矛盾纠纷出现反复。

    “为了确保来之不易的调解成果,我们听取了法院的建议,告知双方当事人可以对达成的调解协议进行诉前司法确认,赋予其法律效力。当时,双方当事人都非常愿意,于是对协议书进行了确认。”刘宗林说。

    确认后的第3天,当事双方就自动履行了协议,刘宗林一颗悬着的心也随着8年纠纷尘埃落定而放了下来。他说:“我最担心的是协议履行问题,没想到这么快就有了结果。”

人民调解诉前司法确认案件确认者李勇:

“严格审查确认案件,真正实现案结事了”

    李勇,定西市安定区法院宁远法庭庭长。李勇所在的宁远法庭共确认案件300多起,但令他印象最深的,还是李家堡镇窑坡村33户农户与13户农户的这起土地承包纠纷。

    “当时这个纠纷闹得很大,双方当事人情绪很激动。”李勇说,在镇上调解该案的过程中,宁远法庭一直在参与指导调解委员会的调解工作,主要是提供法律方面的咨询和建议。当他知道调解协议达成后,就立即建议主持调解的李家堡镇司法所,告知当事人可以通过申请人民调解诉前司法确认,赋予调解协议强制执行力。

    李勇说,2008年的时候,定西市法院首创的诉前司法确认机制正在试点,从试点的效果来看非常好,宁远法庭正在对该机制进行广泛宣传。李勇提出的建议得到了镇司法所和双方当事人的完全赞同,双方于2008年8月向法庭申请诉前司法确认。

    “我们受理以后,立刻组织审判人员进行审查,首先从内容上审查双方达成的协议是否违反法律规定,是否显失公平；其次从程序上审查是否符合确认的要求。”李勇说,经过严格审查,发现该调解协议符合确认的条件,当天予以司法确认,并将确认文书当场送达。

    一宗闹了8年的纠纷3天后就自动履行调解协议了。李勇说:“这个案件的确认为我们诉前司法确认机制的推行带了个好头,以后我办理的300多起确认案件,都在规定的期限内自动履行了,履行率达到100%,真正实现了案结事了。”

诉前司法确认机制试点推动者、甘肃定西中院院长时春明:

诉前司法确认符合人民群众新要求新期待

    李家堡镇窑坡村的这起土地承包纠纷之所以得到妥善解决,诉前司法确认机制发挥了重要作用。这一最终写入人民调解法的机制,最早就是在甘肃省定西市开始试点的。《法制日报》记者在走基层过程中,专门采访了推动这一机制试点的定西市中级人民法院院长时春明。

    从试点到入“法”,短短的6年时间,甘肃定西首创的人民调解协议诉前司法确认机制被写入了人民调解法和民事诉讼法。“当初我在试点这个机制的时候,对它的前景还是很有信心的。”甘肃省定西市中级人民法院院长时春明说。

    时春明介绍,该机制在定西试点推行的过程中,有两件事最令他倍受鼓舞,也坚定了他改革的信心。一是试点之初,甘肃省委常委、政法委书记罗笑虎和甘肃省高级人民法院院长梁明远都亲自到定西调研了此项机制,并给予了很高的评价和肯定,认为这开辟了多元化解决纠纷的新途径；另一件事就是中央新闻媒体《法制日报》率先对该机制进行了全方位的解析和深度报道,使该机制得到了省委省政府和更多更广社会力量的认同与支持。

    所谓诉前司法确认机制,就是人民调解委员会等非诉讼调解组织对当事人之间的纠纷进行调解达成协议后,经当事人申请,法院经过审查后认为协议内容合法,就可以出具法律文书确认该调解协议有效。确认后的调解协议具有法律效力,当事人必须履行,不能反悔也不能另行起诉；如果一方拒绝履行,另一方当事人可直接申请人民法院强制执行。

    时春明认为,这一创新机制在化解矛盾纠纷方面凸显出了六大优势:便民、快捷、高效、彻底、和谐和经济。

    谈起创立机制的初衷,时春明说,由于人民调解协议不具有法律效力,如果一方当事人反悔不予履行,另一方不能据此向法院申请强制执行,只能另行起诉。这样那些来自基层、数量可观的“鸡毛蒜皮”型社会矛盾不得终解、涌向法院,既浪费调解力量和司法资源,又增加当事人诉累和经济负担,还容易将小纠纷酿成大案件。

    时春明坦言,试点之前最大的担心还是来自于法院自身。“当时我担心法官们因没有现行的法律依据有畏难情绪、消极应付；担心给基层法院增加负担,因为试点宣传动员需要大量地耗时费力”。

    针对这些担心,定西市中院开展了大量工作,历时两年,使人们对该机制创新“从茫然到认知最后变为自觉行动”。

    诉前司法确认机制在定西的试点推行并非一帆风顺。当时,社会各界对该机制的质疑主要有两方面:一是未经严格的诉讼程序就赋予非诉讼调解协议强制执行的法律效力,是否存在诉讼程序弱化问题；其次是否存在人民法院的司法权让与了非诉讼调解组织的问题。

    针对以上质疑,定西市中院在2008年召开了两次机制试点现场会和理论研讨会。“通过理论研讨,进一步提高了认识,消除了质疑,也为这一机制的成功实践打下了坚实的理论基础。”时春明说。

    时春明说,诉前司法确认机制的经验和做法先后写入人民调解法和民事诉讼法,表明这项创新符合中国传统文化的要求和中国特色社会主义司法制度的要求,符合广大人民群众在新时期对人民司法的新要求、新期待,也必将与古老的“东方之花”人民调解制度一样具有很强的生命力,在新的历史时期焕发出独特价值和光彩。

甘肃省司法厅厅长王禄维:

甘肃十一万调解员十年化解六十八万件矛盾纠纷

    “十年来,特别是近五年来,我党在正确把握国内外形势新变化新特点的基础上,高瞻远瞩地提出加强和创新社会管理的重大决策；中央政法委部署的深入推进三项重点工作,第一项就是推进社会矛盾化解；我国第一部全面规范人民调解制度的法律人民调解法也正式实施。”甘肃省司法厅厅长王禄维在接受《法制日报》记者采访时表示,政策叠加、机遇难逢,甘肃省人民调解工作在这种大环境下迎来了前所未有的黄金发展期。

    据统计近十年来,甘肃省人民调解组织、调解员队伍建设,调解案件数量、质量及调解的方法、实效都取得了巨大成绩,全省人民调解组织共调解各类矛盾纠纷839174件,调解成功680922件,其中调处疑难复杂社会矛盾纠纷124987件。

    谈起取得的巨大成绩,王禄维认为主要体现在三个方面:首先调解组织进一步加强,全省达到了21859个,其中行业、专业组织从无到有达到了1122个。其次,调解员队伍建设取得了很大成绩,全省调解员队伍达到116766人,行业和专业调解队伍达到4767个。第三,调解案件数量和质量都有显著提高。2002年,全省人民调解组织调解各类矛盾纠纷69639件,调解成功66787件；随后逐年提高,特别是2008年以来显著提高,2011年调解案件达到了151614件,比10年前增长118%。今年元月至9月份调解案件157230件,调解成功153439件,调解成功率为97.6%。

    “人民调解既是化解矛盾纠纷的第一道防线,也是新形势下定分止争、息诉罢访、彻底和解的根本方式之一,我们建章立规,把这个‘软工作’变成‘硬任务’,调解案件数量每年都以30%至40%的速度递增。”王禄维说,一大批社会矛盾纠纷解决在了基层、消除在了萌芽状态,维护了人民群众的切身利益,最大限度地减少了不和谐因素,筑牢了维护社会和谐稳定的基础。

    “近年来,我们着力推进专业性、行业性人民调解组织建设,积极探索拓宽人民调解工作领域,有效促进了专业性、行业性人民调解工作的健康发展。”王禄维介绍,目前,全省劳动争议、医疗纠纷、交通事故等领域专业性、行业性调委会达1122个,人民调解组织还渗透到了环境保护、商业市场等新领域。

    人民调解工作规范化建设得到进一步加强,调解员队伍结构不断优化。人民调解委员会标牌、印章、人民调解标识、程序、制度、文书实现了统一,针对矛盾纠纷的难易程度,采取口头调解和书面协议调解两种形式调处矛盾纠纷,连续3年开展人民调解百案质量评查活动。各地通过选举、聘任等方式,选任政治素质强,文化水平、政策水平、法律水平和群众威信较高的群众担任人民调解员,同时邀请人大代表、政协委员、业务领域的专家、律师、法律援助人员参与人民调解工作,不断壮大了队伍力量。

    “现在基层党委政府越来越重视人民调解工作,经费得到了较好的保障。”王禄维介绍,甘肃省财政将人民调解工作经费列入财政预算50万元,各地采取灵活多样的形式逐步落实人民调解“三项经费”。目前,全省已有74个县区实行了人民调解工作个案补贴制度。

    人民调解机制的不断创新,丰富、拓展了人民调解工作的内涵和外延,也极大地推进了人民调解工作的快速发展。近年来,甘肃探索出了诸如人民调解协议诉前司法确认、“三调联动”、人民调解边界联调协作等机制,摸索出了“阳光调解”、“口袋调解”、“民情日记”等一大批基层鲜活经验,受到了群众的好评。

    王禄维介绍,人民调解协议诉前司法确认机制诞生于定西市,2007年3月,定西市中院、市司法局在渭源县先行试点,2008年1月定西市全面推行,2009年3月,甘肃省综治委、省法院、省司法厅联合下发《关于推行人民调解协议诉前司法确认机制的意见》,部署在全省开展诉前司法确认工作。2010年8月,甘肃省创新发展的诉前司法确认机制被写进人民调解法,以法律的形式向全国进行推广实行,焕发出了新的活力。据统计,2010年,全省各级人民法院共司法确认人民调解协议3436件,2011年确认6035件,2012年上半年确认2252件。

    甘肃还探索建立了“三调联动”工作机制,初步构建“大调解”工作体系。2008年,省司法厅在深入调研论证、交流学习的基础上,与省法院、省检察院、省公安厅、省综治办联合出台了《关于实行人民调解、行政调解、司法调解衔接联动机制的实施意见》,初步构建了“三调”既分工明确、各司其职,又相互联系、密切配合的工作格局。据介绍,2010年,运用“三调联动”机制调解重大矛盾纠纷3526件,2011年调解9306件,2012年上半年调解4059件。

    “我省民族地区边界地区接壤广、民族多,过去发生矛盾纠纷的频率一直较高,影响着区域或边界间的社会稳定和经济发展。”王禄维介绍,为此,甘肃建立了民族地区人民调解边界联调协作机制,与周边省市区签订了边界人民调解联调协作协议书,大力推进边界矛盾纠纷联调机制。目前,甘南州司法局和青海省果洛州司法局建立了联防联调运行机制,陇南市司法局和四川省绵阳市、广元市司法局建立了边界人民调解联调协作机制,加强人民调解的衔接配合,切实履行维护社会和谐稳定的职责。

    甘肃人民调解工作硕果累累的背后,是11万多名调解员的艰辛和努力。2011年,甘肃省7个人民调解委员会和21名人民调解员被司法部分别授予全国模范人民调解委员会和模范人民调解员荣誉称号；2012年45名人民调解员被司法部表彰为“全国人民调解能手”。全省人民调解工作得到了司法部、省委、省政府的充分肯定。

    王禄维表示,今年,甘肃省委、省政府认真贯彻中央决策部署,坚持“稳中求进、好中求快”的总基调,提出“科学发展、转型跨越、民族团结、富民兴陇”的目标。今后一个时期,全省司法行政机关将紧紧围绕省委、省政府总体工作思路和区域发展战略,全面提升人民调解工作整体水平。他强调,下一步,要从五个方面强化工作措施,使被誉为“东方之花”的人民调解工作在陇原大地盛开得更加绚丽多彩。一是进一步加强人民调解组织队伍建设,完善教育培训机制,大力提高调解队伍素质。二是依法规范人民调解工作,全面提高人民调解工作质量。三是着力提高保障水平。四是继续创新工作方法,采取一切有效措施化解社会矛盾。五是有力整合律师、公证、法律援助等司法行政资源,形成调解合力。

人民调解数字回顾

    

人民调解法出台

    2010年8月28日,第十一届全国人大常委会第十六次会议审议通过了《中华人民共和国人民调解法》,这是我国第一部专门规范人民调解工作的法律

    十年调处5000余万件纠纷

    10年来全国共调解各类矛盾纠纷5746.9万件,调解成功率达到96%以上。2011年共调解各类矛盾纠纷893.5万件,其中涉及医疗纠纷、道路交通、劳动争议、物业管理等行业性、专业性矛盾纠纷64.9万件

    人民调解组织达80余万个

    目前,全国共有人民调解组织81.1万个,其中村(居)调委会67.8万个,乡镇(街道)调委会4.2万个,企事业单位调解组织6.5万个,行业性、专业性人民调解组织2.6万个

    各类调解员达400余万人

    目前,全国共有各类人民调解员433万余人,其中专职人民调解员82.9万人,高中以上文化程度的调解员253.6万人

    以上资料来自司法部网站　余飞整理

    图①为杭州市医疗纠纷人民调解委员会的调解员在调解医疗纠纷。李震宇/CFP

    图②为哈尔滨市南岗区繁荣街社区办公室内,工作人员调解纠纷。苏强/CFP

    图③为杭州市调解员在悬挂人民调解新徽章。吴海森/CFP

（记者 周文馨 见习记者 赵志锋）

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