2011 年 1 月 26 日国务院办公厅发布的《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，尽管一年之后才被公众所知晓( 2012 年 2 月 23 日新华社和政府网发布了消息) ，但仍然引起了社会和媒体的广泛关注。与以往在一些地区进行的户籍制度改革相比，这个文件的意义更为重大，它标志着中国的户籍制度改革迈出了实质性的一步。虽然这一步走得如此艰难和漫长，从 1984 年国务院发出《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》算起，已经过去了整整 27 个年头。
如果我们把这个文件称为户籍制度改革“新政”的话，其新意主要体现在三个方面： 一是首次对全国范围内中小城市和建制镇的落户条件做出了统一的、明确的、具体的规定。二是开始把户籍与一些福利制度相剥离，提出“今后出台有关就业、义务教育、技能培训等政策措施，不要与户口性质挂钩”的要求。三是落户条件的规定体现了在社会公平方面的进步。《通知》规定的落户条件为“在县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇有合法稳定职业并有合法稳定住所( 含租赁) ”，或者“在设区的市( 不含直辖市、副省级市和其他大城市) 有合法稳定职业满三年并有合法稳定住所( 含租赁) 同时按照国家规定参加社会保险达到一定年限”。与1998 年由国务院批转的公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题意见的通知》相比，2011 年《通知》关注到了普通劳动者，特别是中低收入家庭的利益。
2011 年《通知》的意义体现在四个方面： 第一，它在一定程度上回应了户籍“平权”的社会诉求，在政治上体现了“以人为本”的科学发展观。第二，它彻底敞开了中小城市和建制镇的大门，在制度上拓宽了人口城镇化的渠道，它可能给中国人口城镇化的发展格局带来显著影响。第三，它为人口流动转变为人口迁移，把流动人口转变为当地市民提供了必要的制度环境，将会改善流动人口的民生质量，并将在一定程度上影响中国人口流动的格局。第四，它为中小城市的发展提供了一个契机，在经济结构调整和区域梯度发展的背景下，户籍的开放可能会带动经济资源、社会资源和人力资源向中小城市的转移，进而为经济增长注入新的活力。
但应该指出的是，2011 年《通知》对户籍制度的改革并不彻底，没有把聚集了全国绝大部分优质公共资源的直辖市、省会城市和其他大城市包含在内。这就使得这次户籍改革失色很多。或许可以这样讲，这次户籍改革的举措可以获得肯定，但不能赢得掌声。其实，长期以来中国户籍制度的改革思路一直是“控大放小”，在政策取向上一直是防止“大城市病”，这次户籍改革的一个明显目的是把流动人口引向中小城市。而实际上，第六次全国人口普查结果显示，在以往的 10 年间，常住人口增幅最大的区域是特大城市、大城市最为密集的京津地区、长三角地区和珠三角地区。换言之，尽管这些城市制定了非常严格的户籍制度，但是仍然阻挡不住外来人口的涌入，也没有发生所谓的“大城市病”，至少是没有发生严重的“大城市病”。因此，问题的关键不是这些城市不能承载这些外来人口，而是以这些城市户籍制度划定的“福利圈”不能承受这些外来人口。更为准确地说，直辖市、省会城市和其他大城市并非环境和经济承载力不足，而是“福利承载力”不足。
众所周知，户籍制度在中国并不是一个单纯的人口登记制度，在它身上附着了太多、太多的利益关系。1958 年《中华人民共和国户口登记条例》确立了这项制度之初，它就开始扮演起分配公共资源的角色，在计划经济时代，也曾有力地支持了中国的资本积累和工业化。但是，这种制度设计在社会公平上是失败的。它不仅把中国社会分割成城乡分隔的二元社会，而且还分割成区域分隔的多级社会。它的另一个严重弊端是把每一个人都锁定在特定的福利层级，并且代际传承。这种城乡分割、地区隔离的户籍制度，最终导致了社会利益结构的严重失衡。因此可以说，中国的户籍制度是一种显性化、制度化的社会不公平。在这种制度下，世界各国工业化和城镇化中普遍出现的人口和劳动力的乡—城迁移，在中国则演变成为大规模的人口流动，并由此引发了诸如“留守儿童”、“流动儿童”等一系列社会问题、社会矛盾甚至社会冲突。
户籍改革从来都不是人口登记制度意义上的简单改革。户籍制度改革可以有两条路径，一条是目前正在走的“控大放小”、逐步改革的路径。从现实情况看，在这条路径上我们还看不到改革的终点。目前，一些特大城市仿照西方国家的国际移民政策，制定了“按积分”落户的办法。这种政策的确可以使这些大城市有选择地获得所需要的人力资源，同时也可以控制住“福利外溢”。但是严格来讲，这种做法是违宪的，不应该作为特大城市和大城市户籍改革的目标模式。另一条路径是把户籍与福利相剥离，或者更准确地说，破除户籍“福利圈”。这是一条更艰难的道路，涉及到教育、就业、住房、医疗、社会保障、公共服务等民生各个领域，同时也涉及到财政体制、社会管理体制等方面。但是，它一旦成功就可以给中国社会带来巨大进步，也会给中国经济带来巨大的活力，给中国人民带来巨大的福祉。
户籍制度改革的本质是实现社会公平和公民权利的平等，其目标不仅是要拆除城乡之间的制度壁垒，同时也要拆除城市之间、地区之间的制度藩篱，而这样的改革也就势必成为中国社会发展和民生领域的整体性、系统性的改革，其意义不亚于经济体制改革。任何一项改革都必须遵循一个首要的原则，例如，中国改革开放的首要原则是“发展是硬道理”。户籍制度改革必需秉承社会公平这一首要原则，在这个原则面前，任何利益集团都应该垂下自己的头颅。实现这一改革目标的根本举措不是取消户籍制度，而是在全国范围内实现公共资源分配的公平化和公共服务的均等化。当然，我们不能期望这样的改革会在朝夕之间实现，但是，我们非常期待从现在开始就确立这样的改革思路和价值取向。至少我们可以做到、做好以下几件事情： 首先，不再出台与户籍制度挂钩的公共政策( 而最近两年这样的政策有抬头之势) ； 其次，逐步取消与户籍制度挂钩的各项公共政策； 第三，加大对中小城市和农村地区的公共投入和社会基础设施建设，缩小城乡之间和地区之间的差别； 第四，建立全国统一的社会保障与社会福利制度，消除公共资源分配不公平。当我们做到这一点的时候，也就还给了中国户籍制度一个“清白之身”。（李建民）