创新管理解纠纷 案多瓶颈合力破
——“人民法院联合基层组织预防化解涉诉矛盾纠纷研讨会”综述
当前经济转型时期社会矛盾多发频发，越来越多的矛盾以诉讼形式涌入法院，如何有效化解矛盾纠纷成为制约社会稳定发展的“瓶颈”。人民法院化解矛盾纠纷的过程，就是法官发现社会问题、弥补社会管理漏洞、参与社会管理的过程，这需要人民法院不断强化司法的社会责任，更加注重解决影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题，把化解社会矛盾纠纷作为社会管理创新的重中之重。为此，9月18日至19日，人民法院报社联合江苏省徐州市中级人民法院在徐州市举办了“人民法院联合基层组织预防化解涉诉矛盾纠纷”研讨会，以推动人民法院参与社会管理创新工作。本次研讨会得到了江苏高院、全国部分中基层法院的高度重视，共收到论文176篇，各级法院法官、知名专家学者和新闻界110多人参会。研讨会共涉及以下几个主要问题：动因与背景
与会代表普遍认为，人民法院联合基层组织预防化解涉诉矛盾纠纷，在于当前中国社会矛盾纠纷多发、法院案多人少突出，也是中央提出加强社会管理创新、从根本上化解社会矛盾纠纷的要求。
《人民法院报》社长倪寿明认为，司法的基本功能就是通过诉讼达到纠纷的解决，也是通过诉讼调整利益的冲突，保护社会主体的合法权益。面对案多人少的矛盾越来越突出，以“五加二”、“白加黑”加班加点工作，难以为继。如何减少进入法院诉讼的案件，把矛盾纠纷化解在诉讼之前、激化之前，成为法院联合基层组织预防化解涉诉矛盾纠纷的首要因素。中国人民大学教授张志铭认为，现代西方司法定位是裁决纠纷，而不是解决。而当下我们要化解、解决，这个定位拓展了法院的职能，是更宽泛、更具挑战性、更艰巨的定位，但这是我们不得不作出的一种合理的选择。联合基层组织预防和化解纠纷即借助外部力量，依靠党委领导、政府支持、社会主体参与，符合中央关于社会管理的总体要求。联合基层组织预防化解涉诉矛盾是法院落实中央对法院提出更高要求的实践反映，借助依托外部力量更好实现自己的司法职能。南京师范大学教授李浩认为，基层组织对社会的管理能力、调控能力严重不足，正是在这样的背景下法院要通过社会管理创新寻求出路。联合基层组织预防化解矛盾的司法政策基础是司法为民宗旨的实践需求。苏州大学教授胡亚球认为，从法律角度分析，风险社会有两个特征，一是规则闲置，二是纠纷多发。前者无论是伦理规则还是法律规则，有相当一部分被闲置了。而后者是当前困扰中国社会的主要问题，但主要方面不在于纠纷多发，而在于纠纷的破坏性大和化解难度高，对司法和社会管理困扰非常严重。
徐州中院院长李后龙认为，一方面，涉诉矛盾纠纷主体的多元化，矛盾纠纷成因的复杂化对法院司法裁判提出了更高的要求，这决定了简单通过诉讼解决争议往往难以实现定纷止争的目标，只有积极运用多种渠道、多种手段、多种方式来解决矛盾纠纷，将一部分社会矛盾还原到社会范畴。另一方面，当下大多数人口仍处于乡土社会之中，基层组织具有人缘、地缘、信息等方面的天然优势，而基于司法资源的有限，基层组织参与可以满足社会矛盾化解的需求。山东枣庄中院院长惠从冰认为，法院面临“一多两少三缺乏”的困境：案件多；人员少、报酬少；缺乏充分司法资源、缺乏足够司法权威、缺乏有力保障。建立多元纠纷解决机制是在司法权威严重缺失、司法压力巨大的背景下，逼着法院想出的办法。
现状与模式
与会代表普遍认为，联合基层组织预防和化解纠纷的整体思路相近似，基本上是“一种模式，多种形式”，即借助外部力量，党的领导、政府支持、社会主体参与，但在法院发挥作用上又有不同。有的是法院发挥主导作用，有的是法院发挥参谋、指导作用，有的是法院积极参与，有的是通过提供司法建议实现目的，有的成立联合的统一调解机构，还有的通过各自不同的调解组织进行衔接。
徐州中院提出“一二四六八”工作思路，以把涉诉社会矛盾纠纷化解在基层、在萌芽为目标，以“万人民事案件起诉率”和“诉前调解率”为杠杆，打造“以人民法庭为主导，以巡回审判点（司法服务站）为枢纽、以驻村（社区）法官为基础、以司法协理员为触角”的“四位一体”组织网络，建立健全联合排查预防、诉前联合调处、诉中联合化解、判后联合息诉、信访申诉环节联合钝化处置、“执行难”问题联合破解等六项联合工作机制，以诉调对接、巡回审判、司法建议、和谐共建、司法便民公开民主、假释与社区矫正对接、青少年与妇女司法维权、社会信用体系建设等八项工作为结合点，切实联合基层组织有效预防化解涉诉矛盾纠纷。天津高院提出了通过法院主导的大调解体系，通过建立专业化的诉前调解分流诉讼案件解决纠纷。苏州中院提出了围绕和谐共建，建立健全矛盾纠纷信息收集机制、排查机制、社会稳定风险评估机制，通过强化基层司法组织建设、强化普法宣传、强化群众工作能力实现纠纷的化解。江苏江都市法院邵伯法庭提出人民法庭、人民调解工作站、便民联系点、便民联络员的诉调对接便民服务网络建设。重庆三中院提出了建立便民诉讼网络，解决边远山区群众打官司不方便问题。江苏宿州中院提出了委托调解的“庭所联调”的工作机制。江西上饶中院提出了建立司法协理员网络，进行诉前调解，全时制候访处访，全天候畅通公开，全覆盖保障能动。河南商丘中院提出了通过聘请基层热心公益、经验丰富的普通群众担任社会法官的工作模式。浙江杭州余杭区法院提出借助综治各部门形成权威的协调机构，而由法院发挥专业的纠纷解决的作用模式。山东潍坊中院、四川眉山中院提出了诉讼与非诉讼衔接的运作程序来联合基层组织化解纠纷。深圳中院提出推动法院审前调解工作专业化、社会化、体系化、开放化、社区化。湖南郴州中院提出通过人民调解协议司法确认程序来进行纠纷的化解。杭州西湖区法院结合地方实际推行律师主持和解，发挥法律职业共同体的合力。上海崇明、福建厦门、江苏丰县等法院提出无讼村居创建的工作方法实现与基层组织对接预防化解纠纷。徐州贾汪区法院认为，考核指标应当过程考核与结果考核并重，强调巡回审判次数和比例、驻村指导工作的次数和化解纠纷数等进行考核。也有部分法官提出了党委领导、政府主导、基层参与、法院推动的工作模式，法院对基层组织预防和化解纠纷主要是业务指导的工作机制。
张志铭认为，司法改革不仅仅是法院的，法院掌握的资源是有限的，必须动员整个社会力量，要依靠权威机构调动资源，在这个权威下发挥自己的长处，这是法院在目前国情下一种有智慧的选择。倪寿明认为，对纠纷进行分类，普通纠纷可以借助社会力量做大调解的工作，法院拿出精力处理新类型案件以及能够对社会行为规范带来普遍性影响的案件，明确是非，规范和调整社会行为，建立社会规则。江苏宿迁中院院长汤小夫认为，要提高基层调解组织化解纠纷的能力，法院要及时提出司法建议，排查分析，及时向党委、政府提供社会矛盾风险预警。考核指标体系的重点是看法院受理的案件数是否明显下降，起诉到基层法院、基层法庭的案件占基层组织调解案件的比例。连云港中院院长薛剑祥提出开展社会稳定风险评估，通过风险识别、等级划定、评估实施、风险决策、风险化解合作进行应对。
成效与前景
与会代表普遍认为，法官预防化解纠纷的工作和劳动，换来了诉讼案件的减少，也给当事人带来了实惠，减少了诉累。联合基层组织预防化解涉诉纠纷可以使司法质效明显提升、司法认同得到增强、司法功能得以凸显。
李后龙通过徐州地区多年的实证数据对比后认为，目前联合基层组织预防化解矛盾已经使法院受理案件量大幅下降、案件调撤率大幅提高、一审服判息诉率大幅提升、人大代表对法院工作的满意率等案件质效指标得到根本的改善。汤小夫认为，一是应当进行成本效益分析，基层派出法官、设立联系点所花费的代价，最终到底法院的工作量减少多少，工作压力减少多少。二是法院如何从一个主动预防化解矛盾的主导者地位逐步置换出来把政府作为预防化解涉诉矛盾的主导者，法院不能永远站在第一线。从法院主导者地位逐步回归到司法审判者地位，推动促进党委、政府提高社会管理的主动性和积极性，提高社会的自我管理、自我进化的能力，最终把矛盾纠纷最初的预防化解转化为基层组织的内在的自觉自愿的行为，如何从法院主动逐步转化为政府主动、基层主动，回归到司法裁判、规范引导的角色，需要实践的勇气和智慧。惠从冰认为，非诉讼解决机制有没有被滥用的可能，如何防范；非诉讼解决的不具有强制性，如何赋予强制性；非讼怎样发挥审查和救济功能，都是法院要加强和规范的工作。胡亚球认为，工作目标不能局限在化解法院工作压力，而是要建立起民众愿意选择并且卓有成效的社会化解机制。对于工作边界，法院要成为价值恒定的守护者，注意边界，注意解决纠纷机制和目标的科学性，尤其要坚守法治底线。张志铭认为，如何进一步明确法院定位，制度设计上保障法院中立。如何从符合治理主体的需求，到保障当事人诉权实现，还有一些技术上的问题需要研究。诉前联合，需要法律和制度上的保障。法院参与社会管理创新不仅要做得好，也要想到如何更加长远一点，使得更加生动的实践为中国司法留下积累和制度积淀。也有法官认为，随着社会的进步和政府社会管理职能逐步转变到位，法院有的工作会逐步让渡给社会和政府，这是法治螺旋式上升的具体体现。
困难与不足
与会代表普遍认为，人民法院在开展联合基层组织预防化解涉诉矛盾纠纷中，法院内部和外部都存在许多问题和不少困难，掣肘着工作的开展和实效。
天津高院认为，一方面部分机关对参与调解缺乏积极性，另一方面现有人民调解员的专业能力不能满足需求。整体上观察虽然受案量下降，但法院工作量反而升高。现行的绩效指标影响联合基层组织预防化解矛盾工作的开展。汤小夫认为，实践运转中，联合基层组织化解矛盾纠纷形式大于实质，效果不太明显，是剃头挑子一头热。目前存在三个方面的问题，一是基层的党政部门对预防化解社会矛盾认识不到位，认为解决纠纷是法院的事，发生纠纷应到法院打官司，其主动化解矛盾的积极性并不高。党政部门虽也强调村居要化解矛盾，但是工作目标、工作责任并不是很明确。二是保障不到位，影响社会组织参与的积极性。三是缺乏操作性强的考核机制。惠从冰认为，一是部分法院对推进这项工作态度不够积极；二是目前办案经费主要来源于上级财政转移支付，支付标准的主要依据是案件数量，在进入诉讼的案件数量减少的情况下案件经费也可能受到影响；三是基层组织缺乏人员和经费，甚至居委会、村委会社会管理职能相对恶化。也有部分法官认为，司法互动方面尚缺乏立法规定，因为重大矛盾纠纷的解决是一项社会工程，仅靠地方一些倡导性文件很难奏效，必须转化为具有强制约束力的法律法规才能得到有效实施。也有法官认为，政府缺位与法院出位的现象比较突出，社会管理创新缺乏长效性和制度保障。
本次研讨会丰富了法院参与社会管理创新工作的理论认识，拓展了法院推进社会管理创新的深度和广度。要进一步增强推进社会管理创新的责任感和使命感，进一步完善推进社会管理创新的网络体系，紧紧抓住基层基础建设这一重点，充分发挥基层法院及其派出人民法庭联系群众、深入群众的工作优势，加大力度推进社会管理创新网络体系建设，进一步形成基层矛盾纠纷预防化解的合力，将大量矛盾纠纷化解在基层，消除在萌芽。为此，要紧紧依靠党委、政府的力量，发挥政治优势，加强诉调对接，使矛盾纠纷能够化解在诉前；要积极开展好和谐共建，不断丰富参与社会管理创新的形式和内容，使社会管理创新得到持续、有效地开展。
（葛文 董涛 孟源 作者单位：江苏省徐州市中级人民法院）