近年来,陕西省平利县检察院结合高检院2009年下发的《人民检察院检察委员会议事和工作规则》和2010年下发的《人民检察院检察委员会议题标准(试行)》,深入学习贯彻全省检察机关检察委员会工作会议精神,高度重视检委会工作,不断完善工作机制,强化、细化工作措施,始终坚持“四个注重”,即注重完善检委会日常办事机构、注重规范检委会工作流程、注重提升检委会委员综合素质、注重检委会决策的科学性和有效性,狠抓检委会规范化建设,取得明显成效,实现案件质量、效率、效果稳中有升,各项检察业务工作科学发展。
但是,我们在取得成绩的同时也清醒地看到了检委会工作中存在一些薄弱环节和带有普遍性、倾向性的问题,特别是在思想认识、职能定位、制度建设、程序规范、议事质量、决策效率以及服务保障等方面,还有不少需要进一步加强和改进的地方。本文试从工作实践中检委会工作取得成效和存在问题两方面入手,就如何加强和改进基层检察院检察委员会工作谈几点粗浅的看法。
一、基层检察院检委会工作现状
(一)取得的成效
检委会机构相对健全。基层检察院都能严格按照《检察院组织法》和《人民检察院检察委员会组织条例》规定,设立了检委会,由检察长、副检察长和主要业务部门负责人担任委员。为了保证机构的合法性,检委会委员数额都是单数,委员的任免由检察长提请同级人大常委会决定。
委员素质明显增强。严把检委会委员入口关,大力加强教育培训和岗位练兵,狠抓法律、政策、检察业务等知识的学习,不断提升检委会委员综合素质,实现检委会委员由“权力型”向“专家型”的转变。以平利县院为例,恢复重建时检委会委员5人,最高学历高中,目前,有检委会委员7人,全部是法律本科以上学历,其中研究生1人。
工作质量不断提高。检委会实行民主集中制,不因行政级别、文化程度、工作资历等因素而有所区别。讨论重大疑难案件时,检察长不同意多数委员意见的,报上一级检察院决定;讨论重大问题不同意多数委员意见的,报上一级检察院或同级人大常委会决定。上述体制确保了议案议事质量。2009年以来,平利县院共召开检委会23次,讨论业务部门议案41件,均能严把案件事实关、证据关和适用法律关,做到会会有记录、会会有纪要、会会文书齐全、会会程序到位,所有议案全部得以落实,有力推动了检察业务发展。
(二)存在的问题
办事机构有待健全。《人民检察院检察委员会组织条例》第十六条规定:“各级人民检察院应当设立检察委员会办事机构或者配备专职人员负责检察委员会日常工作。”这说明,检察委员会日常工作有两种形式:一是单独设立检察委员会办事机构;二是设立检察委员会专职委员。而事实上,由于受机构编制和人员所限,基层检察机关普遍存在检察委员会办事机构不健全的现象:或设立检察委员会专职委员具体负责检察委员会日常事务;或设立编制委员会不承认的检察委员会办公室,人员多兼职,或由其他部门如研究室、办公室等部门承担检察委员会办公室职能。从检察委员会办事机构的运行效果来看,还存在职责定位不清、工作质量不高、参谋助手作用发挥不明显的问题,仅限于负责会前通知、会议记录、归档等会务性工作,很难保证为提高检察委员会的议事能力和议事水平提供优质的服务。
人员配备不尽合理。《人民检察院检察委员会组织条例》第二条规定:“各级人民检察院检察委员会由本院检察长、副检察长、检察委员会专职委员以及有关内设机构负责人组成。”在实践中,基层机关检察委员会成员一般由正副检察长、党组成员、检察委员会专职委员、主要业务部门负责人等行政领导组成,而一些法学功底深厚、业务能力强、司法实践基础扎实的业务骨干因没有担任行政领导职务而被排除在检察委员会大门之外,这种带有浓厚的行政色彩的组成方式,与检察委员会的工作职责不相匹配,难以树立检察委员会的权威性。此外,检察委员会委员一经任命后,直到退休、调离或被处分撤职,实际上是一种任期终身制,这种“能上不能下”的体制导致较低素质的委员不能被淘汰,较高素质的检察人员不能进入检察委员会,明显不符合优胜劣汰的自然规律。而且实行终身制,使检察委员会委员所面临的压力不够,从而放松提高自身素质的要求,责任感不强,发挥不了检察委员会委员应有的作用。
议事程序有待规范。《人民检察院检察委员会组织条例》第九条规定:“检察委员会实行例会制,定期开会。有特殊情况时,可以提前或者推迟召开。”一些基层检察机关检察委员会没有形成例会制度,检察委员会召开的随意性较大,往往是上午通知,下午就开会,甚至于随时通知召开检察委员会。无论是议案议事,事前都没能给检察委员会委员留足充分的调查研究时间,而检察委员会往往需要当即决定,没有时间余地,这就不可避免地导致一些不了解情况或对情况了解不清楚的委员对所讨论的问题难以发表出深层次的见解,只能是人云亦云,随波逐流。
决议执行力有待加强。《人民检察院检察委员会组织条例》第十七条第一款第五项规定“检察委员会办事机构的职责是”:“对检察委员会决定事项进行督办。”由于基层检察机关检察委员会办事机构不健全,或虽有办事机构,但未建立督办反馈机制,只是将检察委员会决定以书面形式送达承办部门后,承办部门在规定时间内没有反馈执行情况时,未及时予以督办,或未跟踪办理情况;有时虽对决定进行了督办,但不够规范,未将督办情况以书面形式予以记载,使之既缺乏规范性、严肃性,又造成相关督办情况的资料不全,影响了决定执行效果和工作质量。
工作机制缺乏创新。在检委会讨论案件的极短时间内,检委会委员了解案情的唯一途径就是承办人的汇报。案件的犯罪嫌疑人、被害人、辩护人、代理人等对案件定性有重要影响的人员都不能到场参加,无法依法行使申请回避、发表意见等基本权利。检委会委员讨论案件,一般是在案件承办人汇报完工作或案情后,由熟悉基本情况的中层领导委员、分管副检察长先行发言,他们发表的意见容易诱导其他委员先入为主,抑制了讨论的民主性、积极性和创造性。对疑难案件或者上级领导督办、社会关注的案件,委员时常受到案外因素影响,不能尽情发表意见。
二、加强和改进基层检察院检委会工作的几点建议
(一)强化组织建设,提高委员素质
改善委员结构。要按照专业化、高素质的要求提高办案一线的人员在检察委员会中的比例,对符合检察委员会委员条件的主要办案部门负责人,尽可能地被充实到检察委员会中。建议探索检委会编外委员、列席委员制度,从法学专家、人民监督员、特约检察员、检风检纪监督员、骨干检察官中遴选编外委员,为检委会提供咨询、建议,对讨论的事项或案件发表意见。
提高委员素质。检察委员会委员要有强烈的工作责任感和职业荣誉感,不断强化委员意识和责任意识,认真履职,坚持原则,善于议事,正确决策。要把对检察委员会委员的业务培训,列为领导干部正规化培训的重要内容,尤其为检察委员会专职委员提供更多的专业培训及专门性培训机会。要坚持集体学习制度,结合形势特点、工作重点和办案难点,加强对新颁布的法律法规、司法解释的学习,加强对重大检察业务问题特别是民事行政检察业务的学习,加强对检察工作相关的政治、经济、法律、科技等知识的学习,努力提高委员的业务素质,提高从战略和全局的角度思考和分析问题的能力。
完善办事机构。鉴于基层检察院机构编制和人员限制,可以设立以检察委员会专职委员为主任的检察委员会办公室,配备一名检察人员为检察委员会办公室专职工作人员。要加强和改进基层检察机关检察委员会办公室工作,完善其运行机制,充分发挥其参谋辅助职能、管理协调职能、监督检查职能和总结指导职能作用,以确保检察委员会有序、科学、高效运转。
(二)完善工作机制,规范议事程序
一是规范议题审查程序。凡提请检察委员会研究讨论的议题,均由承办人填写《提请检察委员会讨论案件(事项)审批表》,提出办理意见,承办部门讨论,部门主要负责人签署明确意见,经分管检察长审核后,连同《提请检察委员会讨论案件(事项)报告书》,并附有关法律文书和法律、法规、司法解释等文件,报检察长决定。检察长决定将议题提请检察委员会审议的,检察委员会办公室应对议题进行审查,提出检察委员会会议议程建议,报请检察长决定。检察委员会会议议程确定后,检察委员会办公室应在会议举行三日以前,将拟审议的议题、举行会议的时间和地点通知检察委员会委员、列席会议的人员和有关承办部门,并分送会议相关材料。
二是规范议题讨论程序。检察委员会讨论议题,应按照承办部门汇报案件(事项)办理情况、回答委员询问、自由讨论、正式发言(按专职委员、非院领导委员、其他院领导委员、副检察长、检察长顺序)、形成并由主持人当场宣布会议决定、委员核对记录并亲笔签名,做到发言有序,慎重对待。对争议较大、分歧较大的案件,有些委员第一次发表的意见可能不太成熟,或者被其他委员的意见所启发,有了新的认识,在此情况下,二次表决尤为重要,这时的表决意见应当作为检察委员会委员个人的最后意见。坚持以承办部门对汇报案件(事项)的事实和证据负责、检察委员会委员对适用法律负责为原则。从而可以避免因汇报事实、证据与实际案件(事项)实事、证据不符,导致错误决定的可能性。
三是规范议题讨论关键。议题讨论要抓住重点、难点、疑点等关键问题。在检察委员会上,因检委委员在业务以及对法律规定和解释的认识上有所不同,一些疑难、复杂案件在讨论时往往会产生意见分歧,甚至出现争论不休、难下结论、二次开会的局面。为此,承办部门一般不宜全面宣读审查报告书,应当抓住案件的关键问题,着重汇报主要认定事实、证据分析、法律适用、需解决的重点和疑点问题。这样,议案事实清楚、重点突出、疑点明确,为检察委员会委员充分阐述自己的理由和见解提供高质量服务。从而避免检察委员会委员在发表意见时,只简单地表述为“同意”或者“不同意”。确保议案讨论充分,事实和证据的认定依法全面准确,决策正确高效。
(三)加大执行力度,夯实工作责任
完善反馈机制。对于检察委员会审议议题,检察委员会办公室应制作会议纪要和检察委员会决定事项通知书,报检察长或者受委托主持会议的副检察长审批后,交承办部门执行。承办部门应当向检察委员会办公室通报检察委员会决定的执行情况,并在决定执行完毕后五日内填写《检察委员会决定事项执行情况反馈表》,由部门负责人签字后,连同反映执行情况的相关材料,交检察委员会办公室存档备查。
加强督办检查。检察委员会办公室应当及时了解承办部门执行检察委员会决定的情况,必要时应当进行督办,并定期将执行情况向检察长和检察委员会报告。对发现执行不力、不准、不及时的,应提出纠正意见,并对问题的纠正和解决跟踪督办检查。对于问题严重的,要提出处理意见,配合有关部门进行处理,以确保督办检查的实效。
夯实工作责任。基层检察院应制定《检委会工作责任追究办法》,对检察委员会作出错误决定造成错案的,应根据具体情况追究有关人员的责任:对因承办人在案件汇报中弄虚作假,故意歪曲事实,隐瞒案件真相,造成错案的,或因案承办人的重大过错导致检察委员会作出错误决定,造成错案的,由承办人承担主要责任;检察委员会作出的错误决定与承办部门的意见一致的,由检察委员会与承办部门共同承担责任;检察委员会未采纳承办部门的正确意见而作出错误的决定,造成错案的,由检察委员会承担责任;检察委员会按照少数服从多数的原则作出的决定错误,造成错案的,由持错误意见的委员承担责任;检察长不同意多数委员的意见,通过法定程序否定了多数委员的意见而造成错案的,由检察长承担责任等。只有做到责任分明,检察委员会才具有活力,才能保证议事、议案工作在各个环节依法规范、公正严明、民主有序、科学高效运转。
(作者系陕西省平利县人民检察院检察长 王炳武)