从"村官"职务犯罪看村财务制度管理创新
——江西省泰和县检察院近年查办农村基层组织人员职务犯罪案件调查分析
内容提要：目前,“村官”职务犯罪呈现案件个数、涉案人员、涉案资金上升趋势。其中重要原因,是“村账乡管”环节漏洞多,会计监督职能不到位,民主理财、及时张榜公布账务、接受群众监督不到位。村财务人员管理创新迫在眉睫。调查分析认为:加强村级财务人员队伍建设,对村级会计人员任用实行聘任制,使他们在组织上有保障、政治上有盼头、经济上有甜头,对遏制村官犯罪、净化农村财务管理、建设社会主义新农村,有着重要意义。
一、两年来查办农村基层组织人员职务犯罪案件的基本情况
泰和县位于赣中南吉泰盆地腹地,地处井冈山下,面积2667平方公里,人口53万,辖24个乡镇场,297个村委会。泰和以“地产嘉禾,和气所生”而得名。近年来,全县经济社会保持平稳较快发展,主要经济指标均列吉安市前三位。
2010年至今,泰和县人民检察院共立案侦查农村基层组织人员职务犯罪案件13件18人,涉案金额总计71万余元。从犯罪罪名看,贪污案件11件16人,挪用公款案件1件1人,既有贪污也也有挪用公款行为的1件1人。从犯罪主体身份看,村支部书记5人,村委会主任8人,村会计3人,村小组长2人。从犯罪环节看,这些职务犯罪案件,发生在国家粮食补贴申报和发放环节的8件12人,征地补偿款保管、发放环节的3件3人,社会抚养费征收环节的2件3人。从犯罪手段看,一是通过虚报数量骗取国家资金。有的是在发放粮食补贴时以妻子、父母或其他村民名义虚报,有的是在上报被征用土地时擅自更改被征地类型,多报冒领国家补贴资金。二是直接侵占的方法。在协助征收社会抚养费时,收钱不入账,直接将村民交来的钱私吞。三是挪用征地补偿款用于个人消费或投资经营。
二、农村基层组织人员职务犯罪案件的突出特点
“村账乡管”环节漏洞多。乡镇公职人员工资实行县级统一发放后,乡镇财力上划县级,可用财力减少。由于乡镇公共支出来源相对减少,资金运转困难,存在乡镇抵扣、挪用挤占村级集体资金,致使村干部补贴、五保户供养金发放不到位、不及时,村办公经费不能完全到位。部分村的集体资金存在收支不入账形成账外循环。由于乡镇会计核算中心人手少,报账时间相对集中,形成核算不清楚。村级支出发票使用不规范,大额的支出仍存在白条入账形象。由于村账乡管,村级长期账实不进行核对,存在账实不符、账账不一致,村级往来长期不清理等现象。塘洲镇上洲村书记白某,在2004到2008年间,一直将村民200余亩的退耕还林地作为水稻种植面积上报,骗取国家惠农资金5万余元,个人贪污3万,经泰和县检察院提起公诉后,被法院判处有期徒刑两年。澄江镇南门村组委员曾某挪用石虎塘防洪堤建设征地款16万余元用于个人炒股,后被泰和法院判刑。
会计监督职能不到位。按照财经法规、制度要求,村级财务人员负责会计核算与财务管理,履行会计监督职能,搞好民主理财及时张榜公布账务接受群众监督;有权拒绝办理违犯封经法规制度的收支,对认为是违反财经制度的收支,应予以制止和纠正;制止无效的,应向乡镇主管部门提出书面报告。但是,村级财务人员监督往往不到位。有的案件,会计填报造册,书记、主任签审核意见,串通一气,欺上瞒下,贪占国家资金;有的案件,系会计利用职权直接发生;灌溪镇录竹村书记和会计自2004年至2010年,连年虚报国家粮食补贴资金,共贪污公款5.5万元;冠朝镇罗溪村会计罗某用类似方法连续7年套取国家资金11万元。
财务公开落实不到位。民主理财、及时张榜公布账务、接受群众监督等方面,存在不按规定报账结账、公示财务现象。一些村集体白条子、三条款一大把,不及时换成正式税务发票入账,常常把有关收入支出事项因各种原因不及时入账结账,一拖半年甚至更长,造成入账时说明不了理由,增加审核困难。还有就是村级财务公示不按规定时间办理,财政干部督促一下就办一下,不督就拖。石山乡某村书记挪用吉莲高速征地款17万元;澄江镇南门村曾某挪用征地款16万元,从第一次损公谋私没有被发现起,就继续按照老办法套取国家资金,久而久之就习以为常。长期监管缺失,致使犯罪延续时间长、犯罪数额大。
三、农村基层组织人员职务犯罪案件产生的原因
(一)村集体与财政所之间配合协调能力不强。从目前的形势来看,村级组织与财政部门之间还待加强联系与配合。
一是村干部思想认识仍然没有到位。部分村干部认为《村民委员会组织法》规定,农村村级财务是村民自治重要组成部分,在不改变村财所有权和支配权的前提下,实行村账所管,完全是政府强制行为,把所有的村级日常经济活动纳入财政所代管,自己钱,自己账还要受别人的管,不方便,加上财务规章制度、办事程序较为复杂等因素影响,常常为了一笔款子跑信用社进财政所,往返几趟,搞得村干部意见大,难免与财政干部产生摩擦隔阂。二是合村并组后,部分村级集体力量扩大,村级经济得到恢复和发展,助长部分村的主要领导人骄傲自满的情绪,形成“我的村我说了算”的情况,认为自己的钱自己办,到时候到财政所结账就行了,把代管单位(财政所)看成一个单纯的管账单位,不积极与财政所配合,有的村干部甚至冒充过村会计到财政所直接经手办理相关重要经济手续,任其发展会形成了农村财务管理新的难点和盲点;三是部分财政所会计人员服务态度、水平和业务素质并不是很高,影响了办事效率。
(二)村级民主理财监督不力。税费改革后,由于村级收入主要是上级拨入一些款项,一些村级民主理财小组成员认为,现在没有向农民收钱,开支也简单明了,没有必要对单据认认真真审核了,再说村干部都是乡里乡亲,得罪人谁都不好,所以只管盖章子,根本不管内容合法不合法,合理不合理。其结果是财务监管工作流于形式,根本没有起到应有的村级民主监督作用,没有群众监督这一关,财政工作人员在支出手续的真实性上显得就难以把握。
(三)政策因素的影响。由于农村三年一次《村民委员会》换届选举,对作为村民自治权之一的财务管理权具体操作者——村级财务人员有很大的影响。主要有三种情况,一是有的因刚选出来的财务人员开始上岗时工作积极认真,虚心好学,业务进步快,但到后期怕坚持原则多了,得罪人多了,“选票”可能成了问题,从而思想放松学习,工作也马虎了事;二是有的选出来村财务人员对农村财务知识原先不懂,刚熟悉基本业务知识,又要换届走人;三是有的村换届时存在“一朝天子一朝臣”现象,换掉原业务精素质高懂管理的财务人员,启用自己信得过的人担任村会计,使懂账的不管账,管账的不懂账,人为造成会计人才浪费。三年一换届的政策因素,不利于村级财务人员的稳定与独立。
(四)工作关系的影响。实行村账所管后,财政所的人员大多是由乡镇财政所(原经管站)的人员兼任,他们一方面要行使财务管理职能,监督村级的财务收支活动,严格执行财务纪律;另一方面由于工作的关系又要与村干部搞好关系,开展好农业税征收、合作医疗基金征收、家畜防疫费、农村基金会清欠费用(基金)的征收及办事处安排其它工作,这些工作都是与农村打交道的,是离不开村干部的大力支持和帮助的。因为这层原因,有的财政干部就在管理村级财务时就睁一只眼闭一只眼,得过且过,打“擦边球”,变相导致村级财务管理漏洞。
(五)其它因素的影响。一是边远山区,同时发生收支经济业务时,由于到城镇较远,进账困难最容易产生坐收坐支;二是由于一些村(组)级道路维修,雇请农户拖拉机所产生的费用等经济业务事项,由于农户没有正规票据而产生的白条子。三是村干部外出招商引资等公务活动产生经济事项,由于各种原因而缺少正规发票,只能用白条子抵库。
四、农村基层组织财务管理创新的意见与建议
(一)制定和更新相关村级财务管理制度
一是制定农村财务管理流程及办事“路线图”制度。制定村级财务基础处理程序流程。对账册、表格、单证、报表制定详细的程序流程。同时根据流程,制作“路线图”。将财政所办事程序示意图,把管村管账财政干部的电话号码、工作职责范围、村账所管工作事项程序等全部以活动或固定专栏形式公示,以提高办事效率。
二是制定村级收入入账入库和定期报账结账制度。对村集体取得各项收入必须在一周(节假日顺延)内进财政专户,作为一项铁的纪律执行,否则不与办理拨付支出手续,卡死坐收坐支的门路,同时规定每月的报账结账日期,逾期则追究村财务人员和管村管账财政干部的责任。
三是建立票据领用核销制度。明确村级票据管理责任人为村财务人员,其它村级干部不得经手票据管理事项。村集体领用的《村级合作经济组织收款收据》,根据业务量大小实行限额领购,交旧领新,实行税票式管理,同时加盖村账所管专用章,明确无此章的收据,视为白条处理不得入账。
四是建立健全完善稽查审计制度。定期与不定期的进行村级财务稽查审计,对违规违纪的案件进行通报批评,限期改正,性质严重的案件移交司法机关处理。
(二)进一步完善村级民主理财制度。
村级财务收支决定权在全体村民,只有村民最了解村级经济情况,每个村应该由村民(或村民代表)推荐思想品德高、作风正派和有理财经验能力的村民组成3-5人的民主理财小组,组长在小组成员中产生,其相关的待遇有乡镇财政负责按比例负责一部分,并组织制定《乡镇民主理财小组职责与奖罚办法》,职责与待遇挂钩,不能存在老好人的现象,切实真正起到监督作用。
(三)加强村级财务人员队伍建设。
一是组织上有保障。村级会计人员任用实行聘任制,不参与村级换届选举。农村会计人员必须保持相对稳定,任何单位和个人不得擅自调换、更换、撤换。在不违背法律法规的前提下,村级财务人员实行制,由乡镇财政所考核、乡镇政府聘任,其工资关系、待遇等直接由财政所制定,并参与村两委班子的考核,便于保持村级财务人员的独立与稳定。
二是政治上有盼头。要建立村财务人员培训教育制度。农村会计是农村合作经济组织的管理人员之一。本着减轻农民负担,压缩村干部职数的原则,村会计兼任村“两委”成员,对工作中表现突出又有较强组织能力的会计人员应做为村两委负责人的后备人员。定期与不定期对村级、财政所财务人员进行业务技能的培训,加强农村财务基础知识、会计电算化的培训,提高业务素质和技能操作水平。
三是经济上有甜头。要落实村级财务人员的经济待遇。通过委派村会计,其报酬由乡镇政府从村提留的管理费中统筹解决。标准可实行结构工资制,即基础工资、职务工资、效益工资三部分。基础工资、职务工资可按月或按季度发放。效益工资(奖励工资)由乡镇政府按工作表现.和岗位考核结果年底一次性发给具体数额由乡镇政府由各乡镇根据实际情况确定。同时,农村会计应按有关规定办理养老保险。通过选举的村会计,依照村干部管理规定参加养老保险,年投保额按基础、职务工资总额的15%计算,并按集体承担投保额的80%,个人承担20%的比例交纳。
（作者:江西省泰和县人民检察院检察长 刘林如）