前言
重庆市是大农村与大城市并存的特殊直辖市,经济社会发展相对落后,贫困弱势人口相对较多,特殊的市情对法律援助工作提出了重大考验,也为法律援助工作的发展提供了广阔空间。直辖市成立15年来,在实施法律援助“民心工程”中,各级党委、政府始终将法律援助工作摆上重要议事日程,坚持制度保障、组织领导、机构建设、经费投入“四个到位”,注重建立健全监督机制、责任机制和激励机制,整合资源,锐意创新,调动起社会各界关注法律援助的积极性。直辖15年来,重庆市共办理法律援助案件22万余件,受援对象超过26万人,挽回和取得经济利益近20亿元,帮助无数困难人群走出了困境。从“应援尽援”到“应援优援”,重庆法律援助工作在创新中发展,在改革中奋进,一步一个脚印,一年一个台阶,将公平正义的阳光普照在巴渝大地上。
【观念创新篇】
重庆法援插上腾飞翅膀
重庆市是一座年轻的直辖市,直辖之初的重庆,38个区县中就有14个国家级贫困县、4个省级贫困县。大城市、大农村、大库区、大山区,发达的重工业与大面积落后的农村并存,地理、经济、社会结构的特殊性,是重庆与其它3个发达的内陆直辖市最不相同的地方,也在某种程度上制约和限制了重庆各项社会事业的发展进程。贫困人口多,贫弱群体占社会构成比重大,经济实力相对较弱,种种困难使得重庆法律援助任重而道远。为了让法律援助事业具有直辖市敢为人先、观念创新的特色,重庆市委、市政府结合当地实际,找到了一条独具自身特色的法律援助之路。
成立独立的管理机构,管理和办案两条“腿”走路,法律援助发展更快更稳。2000年,经重庆市政府批准,重庆市司法局增设了法律援助工作管理处,各区县司法局也相继设立或确定了法律援助管理部门,履行监督、管理、指导职能,增强管理能力,加大管理工作力度。市法律援助工作管理处的成立,使重庆成为在该领域“第一个吃螃蟹的人”。市援助管理机构及基层相关管理体系的建立,对监督案件质量、建设和提升队伍素质起到了积极作用。管理机构的设立也加强了与各相关部门的协调和沟通能力,为法律援助事业的发展提供了有力的组织保证。近年来,市法律援助工作管理处一方面通过专业培训和专题调研,加强业务指导管理水平,另一方面及时快速地将法律援助工作在构建和谐平安重庆中的良好表现反馈到上级领导部门,重庆市委市政府得以在充分了解法律援助工作的进展、成果基础上,不断加大对该工作的支持力度,这也成为重庆法律援助事业能实现飞跃的关键。
创立属于自己的援助条例,让援助工作更有底气。2000年4月,重庆市政府在市司法局的协助下,以行政规章形式颁发了《重庆市法律援助办法》,这在当时成为超前之举。办法的出台为全市法律援助工作提供了具体指导和要求,极大保障了贫弱群体的维权要求。2003年7月21日,国务院颁布《法律援助条例》后,重庆市司法局结合当地实际,推出一部适合重庆且具有可操作性的《重庆市法律援助条例》,并于2004年9月1日起正式施行。《重庆市法律援助条例》在国务院《法律援助条例》的基础上,以立法的形式明确规定受援人、法律援助人员的权利和义务,明确法律援助是各级政府的共同责任,并将扩大的援助范围写进了条例。法律援助有了法制保障,为法律援助工作从弱小走向强大奠定了基础。
【保障有力篇】
重庆法援率先“应援尽援"
2001年,重庆市办理法律援助案件4260件,案件受援人6187人；2003年至2007年,全市每年办理法律援助案件均超过10000件,仅2007年一年,重庆市各级法律援助机构就办理各类法律援助案件28454件,全年共为29112名受援人争得合法经济利益2.13亿元,居全国首位,率先在西部地区实现了法律援助“应援尽援”的工作目标。自1997年直辖市成立以来,截至2011年底,重庆市共办理法律援助案件220765件,案件受援人263885人,为受援人挽回和取得经济利益近20亿元,免费法律咨询和代书657003件次,受援总人数达到1577891人次。
是什么力量促动了重庆法律援助工作如此超常、跨跃式的快速发展?
政策支撑是发展动力。重庆市法律援助工作从直辖市成立伊始就得到了市委、市政府的全力支持,在强力推进和快速发展的过程中,逐步形成了“党委重视、政府主导、部门配合、社会参与”的工作格局。2007年,市政府办公厅转发了重庆市司法局《关于加强区县(自治县)法律援助机构建设和管理及经费保障工作的意见》(渝办发〔2007〕45号),以政府名义转发文件,加大法律援助基础建设工作力度,建立健全法律援助“三条保障线”,较好地解决了影响和制约全市法律援助工作的突出问题和主要矛盾,成为全国各地法律援助机构争相推崇的有影响的大事件。2009年2月,重庆市又以市委办公厅、市政府办公厅的名义印发了《关于进一步加强法律援助工作的意见》,有力推动了政府法律援助责任的落实。
队伍建设是发展基础。重庆市机构编制委员会每年接受各部门增加编制的申请报告平均数千件,但批准的却少之又少。然而在严格控制增编数额,尤其在重庆政法专项编制极其紧张的情况下,对区县法律援助工作人员参照公务员法管理的申请采取了快审快批。近年来,全市司法行政机关按照实施法律援助“民心工程”的需要,积极向编制部门争取增加法律援助机构编制,目前全市39家法律援助机构共有编制307名,实有专兼职法律援助工作者1061名,村、社区法律援助联络员队伍1万余名,基本形成了以专兼职法律援助工作者为主体,以律师、基层法律服务工作者为补充的人力资源管理模式,为开展法律援助工作提供了力量保障。
经费保障是发展血脉。从2004年开始,重庆市建立了以财政投入为主的法律援助经费保障机制,明确规定市区县应将法律援助人员经费、办公经费、办案经费和其他业务经费纳入年度财政预算,并随当地经济发展实际加大经费投入。市政府《关于改革乡镇执法监管强化公共服务试点工作的决定》还要求乡镇人民政府要根据实际情况安排一定的法律援助资金,并合理确定了法律援助办案经费保障标准——死刑二审法律援助案件经费保障标准为3000元/件,其它法律援助案件经费保障标准为1100元/件。针对区县财政力量相对较弱的实际情况,从2006年起,市财政按平均每个案件补贴50%的标准对区县下达办案专款,另外50%的经费由区县财政配套。同时,还制定了法律援助机构对法律援助案件承办人员支付办案经费的具体标准。在重庆市委市政府的高度重视下,在各级党委政府的积极支持下,法律援助经费投入逐年攀升。2003年,全市法律援助财政拨款总额为792万元,是上年的4倍多；2005年突破千万元；2007年大幅增加至2702万元,比上年增长75.6%。2011年9月,市司法局联合市财政局下发了《关于进一步加强法律援助经费保障工作的意见》(渝财行[2011]86号),进一步提高了法律援助经费保障比例,并明确了法律援助经费要动态增长,有效缩小了法律援助经费区域差距。
【惠民为民篇】
重庆法援关注民生领域
云阳县5000余名农户出售农产品所得270余万元资金被当地一商贸公司拖欠长达一年之多。2009年8月,该县法律援助中心全力投入,认真办理,将农户被拖欠的资金如数追回。
2009年1月初,重庆市数十名巫溪籍农民工在外地遭遇特大交通事故,致使7人死亡,40余人不同程度受伤。巫溪县法律援助律师团立即赶往事发地帮助受害农民工及其家属维权,并促有关单位按照城镇居民赔偿标准,向7名死亡农民工的家属支付赔偿金194万元,开创了异地索赔城乡同价的先例,确保了善后工作的顺利进行。
丰都县武平镇百集山村一、二、三社涉及179户村民林地承包经营权被违法流转,社长在违背村民意志的情况下,与敖某签订合同,并低价转让3570亩林权,严重损害了村民的利益,引起当地村民强烈不满,罗某等179户村民曾多次集体上访,造成较大社会影响。后经市法律援助中心律师多方取证,最后依法确认林地流转合同无效,179家农户的合法权益最终得以维护。
在社会主义政治体制、经济体制改革日益深入的今天,平等、公平、正义等法治理念正逐步成为公民社会的基本诉求,法律援助的扶贫助弱便愈发显得迫切与必需。2009年2月,市委办公厅、市政府办公厅发出了《关于进一步加强法律援助工作的意见》(渝委办发〔2009〕7号),立足于大城市、大农村、大库区、大山区的特殊市情,积极满足困难群众的民生需求,明确规定将土地流转、林权改革和交通、医疗事故损害赔偿等事项补充纳入法律援助范围,并对残疾人主张侵权赔偿、农民因假冒伪劣生产资料损害请求赔偿的,免予审查其经济困难条件。同时,积极推动法律援助范围的动态调整,逐步将就业、就医、就学、劳动报酬、社会保障等与民生问题紧密相关的事项纳入法律援助补充事项范围,进一步发挥法律援助在促进民生问题解决中的积极作用,促进法律援助工作与经济社会协调发展,满足群众的新要求、新期待。
通过将原有工作模式改进和对法律援助服务方式的创新,重庆市法律援助在持续保证应援尽援的同时,通过服务理念创新向应援优援这一目标稳步迈进。2011年,“148”法律援助专线共向广大市民提供法律咨询10余万人次,被群众称为“平民的法律顾问”；法律援助服务网络进一步延伸,目前,以重庆在市及各区县设立的39个法律援助机构为主线,以司法所为依托建立的937个乡镇、街道法律援助工作站,以及依托工会、劳动保障等部门和单位建立的249个法律援助工作站和人民调解组织建立的1万余个村居法律援助联系点为枝干,为法律援助工作的开展铺就了一张便捷高效的服务网络,在方便群众申请法律援助的同时,使法律援助工作由市区县中心向大山深处、田间地头以及农民工聚集地延伸。通过深化城际间法律援助协作机制,强化了对重庆外出务工人员的服务力度,铜梁、垫江、开县、云阳、武隆、彭水等区县在北京、上海、天津、广州等城市共设立了农民工法律援助联络站或联系点20余个,异地协作作为法律援助服务网络的有效补充,为外出农民工获得法律援助提供了更为快捷的法律服务平台。为畅通法律援助申请渠道,近年来,重庆市积极推行电话申请、网上受理、邮寄申请、上门受理、律师事务所代为接受公民申请等服务方式,努力达到法律援助“申请不出乡镇,咨询不出家门”。
此外,各区县司法局也利用自身辖区特点,充分利用发挥律师资源丰富的优势,创新法律援助服务方式。渝中区从2008年开始率先推行了法律援助“点援制”,援助中心将志愿律师的执业年限、业务特长和近两年承办法律援助事务的情况等进行申报登记,建立了援助律师名录库,并将其信息资料制作成册,提供给受援群众选择,受援人和办案律师之间的交流得到加强。同时,点援制合理利用了全区律师资源,并发挥了办案律师的专长,调动了律师的积极性。点援制推行以来,全区法律援助案件无一起投诉,实现了“应援尽援”和“应援优援”的双重成效。九龙坡区司法局打造的法律援助“1+3”专业服务团队,广泛吸纳优秀的社会律师参与到法律援助事业中来,形成了“统分结合、专攻有序”的法律援助工作格局。目前已经形成10名智囊、36名社会律师的“1+3”队伍,大大缓解了法律援助力量不足、结构不合理的状态,为提高法律援助律师的整体素质和服务水平奠定了基础。
【完善制度篇】
重庆法援打造优援平台
近年来,重庆市法律援助工作将援助需求与快速发展的社会经济需求紧密结合,通过制度创新推动应援优援工作目标的实现。2010年10月1日,重庆市法律援助规范管理4项制度在全市正式启动,成为重庆制度建设上的又一创新之举。重庆法律援助工作近年来也呈现快速发展的势头,2007年成为全国第1个实现应援尽援的地区,2008年3条保障线也成为司法部推广学习的典范,2011年以来已经受理各类法律援助案件3万余件,超过了法律援助工作初期5年的案件总数。
案件数量的激增也需要更加规范、科学、统一的管理标准。过去重庆各区县在案件管理上的规定内容单一、相对零散,缺乏统一的标准,这使得全市的案件质量监督、队伍素质综合评比、案件经费有效使用及监管等一系列工作的管理缺乏统一性、合理性、公正性和科学性,如不突破这一瓶颈,重庆法律援助工作很难在关注民生、维护公正正义、促进社会和谐稳定发展上有新的突破和创新。在充分开展调研、征求相关部门和各区县基层系统法律援助工作者意见的基础上,重庆市法律援助管理4项制度历时1年多时间终于出台。4项制度将司法部近年来拓展服务范围、加强便民服务的措施和理念明确写入管理条例,并在优化法律援助服务性上有所创新——在执业规范上,规定为受援人提供最有利的途径和方式解决问题,提供非诉讼法律服务；通过统一和细化援助工作程序要求,避免随意放宽援助范围的现象；明确法律援助机构做出援助决定后各个工作环节的完成时间；明确法律援助申请渠道和经济困难证明的多元化,这些都为贫困群众申请法律援助提供了更为便捷的服务平台。4项制度中《案件计算经费支付办法》改变了过去各区县因案件计算标准不统一导致的经费使用管理上的不规范,有效杜绝了经费支配不公平的情况。
除了4项制度的提出,自2010年12月6日起至2011年3月,重庆市开展了为期3个月的“五主动”给力农民工朋友维权活动,各级司法行政机关相关部门综合行动力,主动开展法制宣传,主动进行维权培训,主动排查,主动化解矛盾,主动办理法律援助案件,解决了一些地方存在的农民工遭遇恶意欠薪、意外工伤、生活待遇恶劣、劳资合同纠纷投诉无门、孤立无援的问题,社会反响良好。3个月的时间内,“五主动”活动共集中办理农民工维权案件4878件,其中追讨工资3415件,工伤赔偿731件,共为5002名受援人挽回经济损失约1.2亿元,增设便民利民联络点2427个。“五主动”维权活动得到了司法部副部长张苏军的高度评价。
针对经济建设调整发展给重庆每年带来的总量近1000万流动人口的维权问题,重庆市司法局与重庆市流动人口服务和管理工作办公室、重庆市总工会于2011年8月联合出台《关于深入推进维护流动务工人员合法权益的指导意见》并下发各区县,从制度上加强并保证了对流动人口群体的维权力度,为流动务工人员营造了更加良好的创业发展、生产生活环境,重庆城乡统筹改革发展得以稳步推进。
创新部门间法律援助工作协作机制,利用市级政法部门联席会议,研究出台改进政法部门间法律援助工作协作的政策措施,如法律援助案件受援人向人民法院申请司法救助的,人民法院免予审查其经济状况,并直接给予其司法救助；法律援助工作者办案时,在公、检、法机关复制必须的相关材料时,免收复制费用。今年4月,市司法局会同市检察院印发了《关于加强民事行政检察暨法律援助工作的协作意见》,建立协作机制,最大限度地为困难群众畅通申诉渠道,形成了法律援助受援人申诉案件优先受理、办理的机制。
今年2月,《重庆法律援助条例》的修订被纳入了市人大和市政府立法计划预备项目。修订后的条例除了进一步明确援助范围的扩大,还将加强与现实制度、规定和上位法的有效衔接。更为严谨、科学和规范的条例将确保法律援助工作在实现应援优援工作的推进过程中更加严格遵循法律的连续性和严肃性。
【目标明确篇】
重庆法援实现崭新跨越
重庆市委、市政府从2003年起已连续10年将法律援助工作纳入全市为民办实事的“民心工程”,同时也列入了重庆市“十一·五”规划、构建和谐重庆“十大工程”和今后5年改善民生的“十件实事”之内；市委二届八次、九次、十次全委会《决定》、市三次党代会《报告》都明确要求要切实加强法律援助工作；把重庆建设成为群众公认的打官司公正、便捷的地区,这是重庆市2012年要实现的5大目标。经过全市各级司法行政机关和法律援助机构以及法律援助人员的共同努力,重庆在3条保障线的基础上,再次推动了法律援助工作的新发展,取得了新的工作成效。
社会经济的迅猛发展伴随大量的社会矛盾,引导公民通过法律途径解决矛盾纠纷,把维护社会公平正义的最后一个环节交给法律,是构建社会主义和谐社会的不二选择。建立完善、公正公平公开的法律援助工作机制,才能使群众公平地获得法律援助,才能确保应援尽援工作目标的持续实现。当法律援助工作的政府责任充分落实,部门协作更加密切,政策法规更加完善,各项保障更加有力,工作落实更加扎实,发挥作用更加明显时,困难群众就能得到越来越多的帮助和实惠。近年来,重庆市法律援助机构办理了一大批动辄涉及数百人、金额上百万元的群体性案件,有力地维护了弱势群体的合法权益和当地社会稳定。
重庆市司法局党委书记、局长林育均说,法律援助是一项让困难群众打得起官司,能平等地站在法律面前的光荣事业。在今后的工作中,重庆法律援助将以积极推进法律援助设施便利化、案件质量标准化、经费保障制度化、工作运行信息化、监管执业规范化的“五化”建设为标尺,确保在“十二五”期间全部建成标准化援助中心,全面建立法律援助服务质量综合评估体系,实现法律援助便民服务窗口规范化建设及法律援助信息化建设乡镇(街道)全覆盖,尽快实现法律援助工作从“应援尽援”向“应援优援”的递进。