妥善解决群众合理诉求
群众利益无小事。在社会转型、矛盾多发的形势下，信访已不是某一部门的工作，而是关系全局、牵涉各方的问题。
日前，五年一次的全国信访工作会议在京召开。会议全面分析了信访工作面临的形势和任务，明确了当前和今后一个时期信访工作的总体要求，并对下一步的信访工作作了全面部署。
中央高层对于信访工作，一贯高度重视。胡锦涛同志多次主持召开会议研究部署信访工作，中央领导集体各同志亲自批阅群众来信，作出许多重要指示，有的还亲自接待群众来访。长期以来，信访工作都是党和政府的一项重要工作，是党的群众工作的重要组成部分，是构建社会主义和谐社会的基础性工作。
《瞭望》新闻周刊了解到的信息显示，中央对于信访工作的职能定位明确而清晰：我国国情、党的宗旨和国家政治制度，决定了在当前和今后一个时期，信访工作职能不可或缺。信访工作反映社情民意、化解社会矛盾、维护社会稳定，地位不可替代。信访制度密切党群干群关系、遏制贪污腐败、维护公平正义，作用不容置疑。
从1400万到800万
“信访的目的，是对社会矛盾、社会问题进行疏解。”国家行政学院公共管理教研部教授竹立家说。
《瞭望》新闻周刊了解到的情况显示，信访工作取得了实际成效。过去十年，全国信访总量从将近1400万件(人)次/年的历史高点，逐步降至目前的800多万件(人)次/年；2011年，全国信访总量和集体上访、重信重访数量与2007年相比分别下降22.4%、12.6%、31.2%。
具体来看，包括妥善解决了群众合理诉求。数据显示，五年来，共办理来信来访4970万件(人)次，信访群众提出的合法合理诉求绝大多数得到了妥善解决，全国当年新发生的信访问题大部分及时解决。此外，集中化解了10.8万件久拖不决的“钉子案”、“骨头案”。
有效治理信访突出问题。其做法是从解决民生困难入手，综合运用政策、法律、经济等手段，加大对信访突出问题的治理力度。例如，五年来，先后出台一系列解困政策，大幅度增加财政投入，有效改善了部分困难群众的生活，涉及土地利用、房屋拆迁、企业改制、涉法涉诉等领域的信访突出问题减少了13.5%。
基层基础工作不断夯实。信访工作重心从领导机关向基层单位转移，从受理上访向主动下访转移，从事后处理向事前预防转移。例如，县委书记大接访和以市、县为重点的领导干部接访下访、部门联合接访、矛盾纠纷排查化解活动等，都是这一工作的具体表现形式。这使得大多数信访问题和矛盾纠纷就地就近及时得到处理。
为什么在现阶段，群众倾向选择信访途径反映利益诉求？
国家行政学院社会和文化教研部主任龚维斌教授认为，一方面，社会法制意识、法制观念尚待健全完善，因这样那样的原因，群众还不太习惯于依靠法律途径解决矛盾冲突，更愿意向领导、向上级反映情况。另一方面，目前表达民意的其他渠道仍然存有不畅，而信访的门槛相对较低，较为便捷，群众对利用信访渠道表达利益诉求相对较为熟悉、较为便捷。“就目前的情况看，信访制度对于服务群众、化解矛盾纠纷，具有一定的积极作用。从信访制度建立的历程来看，其功能是反映意见、诉求，还有建议、表扬等功能。而现在，信访功能却更多地集中在诉求表达和矛盾化解上了。”
“信访是党和政府了解群众利益诉求的一种方法和途径。这种高度灵活和行政化的争议解决机制是中国特有的。”中国人民大学公共管理学院行政管理学系主任孙柏瑛教授说，从新中国成立初期的“人民来信来访”发展为一项包括人大信访、行政信访、法院与检察院的司法信访等在内的完备的制度体系，信访治理适应了不同历史时期国家治理的特殊要求。
与大变革、大转型相伴随的特有现象
“国际国内形势决定了以利益诉求为主的信访活动仍将处于比较活跃的阶段，信访工作仍将处于负重爬坡、攻坚克难的时期。”“信访工作仍具有长期性、复杂性、艰巨性。”这是中央高层对当前形势的判断，而这一判断来自对于多方面现实情况的审慎分析。
国家行政学院教授、中国行政体制改革研究会副会长汪玉凯分析，当前，中国正处在社会转型期，社会矛盾突出、群众诉求强烈。因此，信访总量高位运行，这是带有全局性的问题，具有鲜明的时代性和阶段性特征。
权威专家指出，从信访领域看，因征地拆迁、企业改制、涉法涉诉等引发的矛盾仍然比较集中，一些历史遗留问题和信访积案尚未完全化解；因劳动关系、社会保障、医疗卫生、食品药品安全、环境污染、非法集资等引发的问题明显增多，少数人无理缠访闹访、串联聚众上访的违法行为也时有发生。这些问题涉及多样化的利益主体、多层次的利益关系、多方面的利益动因，涉及政策、法律、体制等诸多因素，统筹解决的难度不小。
龚维斌认为，信访所涉问题集中在与群众切身利益相关的领域，比如征地拆迁、社会保障等，这是与社会大变革、大转型进程相伴的特有现象。
从社会环境看，我国正经历着广泛而深刻的社会变革，社会结构、组织形式、利益格局、思想文化等方面继续发生深刻变化，各类社会矛盾和问题相互交织并将长期存在。特别是随着我国社会主义民主政治和法治国家建设不断推进，社会服务和管理领域不断拓展，人民群众对参与国家事务、创新社会管理、维护公平正义有许多新期待新要求，这必然会反映到信访工作中来；随着经济全球化、社会信息化深入发展，个体问题易演化成群体问题，一个地方、一个领域发生的问题易波及影响到其他地方、其他领域，这对信访工作带来了新的挑战。
从外部因素看，国际敌对势力不愿意社会主义中国发展强大，千方百计实施西化、分化战略，极力把群众的利益诉求演化为政治诉求，把非对抗性矛盾转变为对抗性矛盾。
“要根本解决信访问题、化解矛盾纠纷，实际上就是只有大力发展生产力、大力推进和谐社会建设，才有可能从根本上加以解决，才有可能消除信访问题的根源”，龚维斌说。
真正把群众工作做到群众心坎上
权威专家指出，面对新的形势，一些地方、部门、党员干部的工作仍存在不适应的地方，有的甚至成为产生社会矛盾和信访问题的源头。
例如，有的地方决策不慎重，对保障和改善民生重视不够，在处理群众的现实利益和长远利益上考虑不周；有的干部宗旨意识、群众观念淡薄，不依法行政，不公正执法，对群众的诉求置若罔闻、推诿扯皮，甚至损害群众合法权益，引起群众不满；有的干部不愿做、不会做群众工作，致使矛盾越积越多，问题越拖越大，失去群众信任，造成干群对立；有的干部对新形势下的信访工作认识不足、重视不够，习惯于采用堵防管控手段，不在解决群众合理诉求、加强思想工作上下功夫，造成了大量重信重访，等等。
《瞭望》新闻周刊了解到的信息显示，针对上述问题，除了继续解决信访突出问题，下一阶段信访工作还将在加强源头预防、夯实基层基础、创新体制机制等方面进一步推进。
源头预防要求包括：要以民生为本，把基本公共服务延伸到最需要的地方和人群，推动城乡、区域、经济社会全面协调可持续发展。
要坚持科学民主依法决策、加强社会稳定风险评估，充分听取群众对重大政策、重大项目的意见和建议，兼顾好不同群体的切身利益。
要依法治国，行政机关要严格依法行政，加快建设社会主义法治国家，司法机关要公正廉洁司法，保障群众合法权益，维护社会公平正义。
汪玉凯说，我们提出依法治国、依法行政、建设社会主义法治国家，这是一个现代化的理念和全世界的潮流。信访制度离开了法治，就不可能从根源上解决问题。信访制度和建设社会主义法治国家这二者如何有机地对接，以适应社会发展的需要，这是一个大课题。
要加强和创新社会管理，把流动人口、特殊人群的服务管理搞上去，把“两新组织”、信息网络的积极作用发挥好，把社会治安综合治理工作做扎实。
“加强和创新社会管理，有利于信访工作的开展。”孙柏瑛认为，一方面，需畅通群众表达诉求的渠道，通过组织化的形式来表达利益诉求、协商、沟通，从而减少个体化的对抗。另一方面，增强群众法制观念建设，依法维权，合理表达诉求。
龚维斌也认为，应该鼓励社会组织的发育，整合多种力量，通过多种渠道，参与诉求的表达、利益的整合、矛盾的化解。如此，一旦出现矛盾，将不会通过个体的、无序的方式来上访，而是通过组织化程序来协商解决。
“源头预防也是要确保公共权力的正当行使。如果在行使公共权力过程中胡作为、乱作为，甚至和某些利益集团绑在一起，那信访源头治理就更无从谈起。”竹立家说。
夯实基层基础的核心，在于真正把群众工作做到群众家里、做到群众心坎上。
汪玉凯说，“80%的信访问题，是基层就可以解决但是没有解决好，导致矛盾上交的。”龚维斌认为，这关键看党员干部群众工作做得好不好。要真正把群众的利益放在心上，想群众所想、急群众所急，不能有了问题才找群众，或者等着群众来找政府。“干群关系好，有些事一句话就能解决；干群关系淡漠，小事也能变大。中央反复强调加强群众工作，是很有深意的。”
从深层次来看，解决信访问题必须从深化信访制度改革入手，走法治化道路。权威专家指出，创新体制机制、改革完善信访制度应充分发挥信访、调解、仲裁、司法等多渠道的作用，建立多元利益诉求表达机制、矛盾纠纷解决机制，健全党和政府主导的维护群众利益机制；探索建立科学、高效、权威的信访问题解决机制和终结机制，减少重信重访、非正常上访，降低行政成本、社会成本；完善信访工作程序和信访事项处理标准，推行信访公开，提高信访工作效能，等等。
“解决信访问题，功夫在解决问题之外”，龚维斌说，首先，做好平时的工作，让矛盾少发生、不发生，才能解决信访总量高位运行的问题；其次，在信访工作中，不能满足于只解决个案，而应通过个案分析趋势和问题产生的根本原因，进而为相关部门的决策、改进工作提出建议。记者 陈泽伟 实习生 汤炜 杨彬钶
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