进一步发挥立法的引领和推动作用
第十八次全国地方立法研讨会发言摘登
健全工作机制提高立法质量 北京市人大常委会副主任柳纪纲
五年来,北京市人大常委会围绕提高立法质量,着力创新立法工作机制,探索推进法规立项论证、立法后评估和法规预案研究工作,对法规草案审议程序进行了改革,建立了立法语言专家咨询工作机制,对已有的16项立法工作规程中的4项进行了全面修订。
在开展法规立项论证工作方面,从2008年下半年起,市人大常委会开展了法规立项论证试验工作。市人大常委会有关工作机构根据市政府提出的立项报告,就每一项法规立法的必要性、可行性、合法性,立法宗旨和原则,立法涉及的主要问题和突出矛盾,立法效果预期等问题进行充分调研和论证,提出立项论证报告,由主任会议讨论决定立不立、怎么立。五年来,市人大常委会有关工作机构就37项次法规项目(其中“专利保护和促进条例”进行了两次立项论证,第一次暂缓立项,第二次同意立项)进行了立项论证,经主任会议讨论决定,同意立项31项,不予立项3项,暂缓立项3项。同意立项的31项中有20项已经常委会审议通过,有3项今年安排了审议,有8项正在起草当中。
在开展立法后评估工作方面,市人大常委会在完善合法性评估工作的基础上,于2008年着手立法后评估工作,并逐年进行探索推进。常委会有关工作机构针对评估项目的不同情况,组织并委托高校或其他专业研究机构,对相关法规的立法指导思想、理念、过程、法规质量、实施效果、立法经验及存在的问题等方面进行评估,提出评估报告和改进建议,提请主任会议讨论。常委会先后对北京市养犬管理规定、历史文化名城保护条例、实施动物防疫法办法、学前教育条例等法规开展了立法后评估工作。
在开展法规预案研究工作方面,经市委同意,市人大常委会自2011年开始会同市政府开展了法规预案研究工作。法规预案研究的项目一般具有三个特点:一是属于关系首都科学发展和人民群众根本利益的重要问题,迫切需要通过立法解决；二是涉及的矛盾比较复杂或涉及国家法律法规的调整,很快进入立法程序条件尚不充分；三是具备近期进入地方立法程序的可能性,或是能够通过法定程序使法规预案为法律法规的制定提供依据和服务。法规预案的具体研究方法是:市人大常委会根据本市工作大局的需要、人民群众的意愿和市人大代表的议案,提出法规项目报市委常委会批准；市人大常委会和市政府主管领导、主管部门负责人组成项目工作组,依托高等院校、研究机构组建项目课题组,课题组在工作组的指导下进行具体的研究工作。两年来,市人大常委会开展了4项法规预案研究,即制定控制吸烟条例、基本住房保障条例、农村宅基地和农民住宅条例,修订养犬管理规定。
发挥引领作用破解突出问题 湖北省人大常委会副主任刘友凡
党的十六大以来,在湖北省委的领导下,省人大常委会坚持和完善人民代表大会制度,不断探索科学立法、民主立法的新机制,把立法决策与改革发展决策有机结合起来,发挥地方立法的引领作用,破解制约改革发展的突出问题,为推动我省科学发展跨越式发展提供了有力的法制保障。
我们坚持事关经济社会全局的优先,突出立法重点。一是围绕“先行先试”,开展引领立法。构建中部地区崛起重要战略支点,是党中央对湖北的战略定位,是新时期我省发展的总目标总任务。省委、省政府围绕战略支点建设,组织实施“一元多层次”发展战略。省人大常委会党组报经省委同意,提出研究制定构建战略支点条例,以立法形式促进支点建设。二是围绕破解改革发展难题,开展引领立法。加快贫困地区发展,增加贫困农民收入,是统筹城乡发展,建设小康湖北、和谐湖北的重大课题。为此,我们制定了农村扶贫条例,按照“大扶贫”的理念,强化政府责任,转变扶贫方式,细化扶贫内容,确保在资金、项目、人才、技术等方面向贫困地区倾斜,引领贫困地区加快发展。三是围绕协调利益关系,开展引领立法。随着经济快速发展,部分企业特别是非公有制企业的工会职能缺位、劳动关系趋紧。对此,我们制定了企业工会条例,明确了企业工会的基本职责,建立了工资集体协商、劳动争议调处等机制,积极维护职工合法权益,促进企业健康发展,构建和谐劳动关系。
我们通过制度设计的前瞻和创新,推动改革发展在重点领域和关键环节取得突破。针对科技投入不足、科技成果转化不够、产学研机制尚未形成等现实问题,我省科技进步条例规定:科技投入应当“高于”全国平均水平,财政投入重点向成果转化倾斜,对产学研结合的项目优先立项,建立健全科技人员转化成果激励制度。
我们在立法工作中注重发挥主导作用,积极推动关系改革发展大局的重要立法。湖北是“千湖之省”,因湖而名,因湖而兴,也因湖而困。由于管理无序、利用过度、保护不力,湖泊数量锐减,面积萎缩,水质恶化,生态功能退化。对此,省人大常委会将湖泊立法作为重点立法项目,主动向省委报告；逐一走访7个省直相关管理部门,积极协调各方推动湖泊保护立法工作；先后召开15场座谈会和论证会,广泛听取意见。条例坚持保护优先的工作方针,理顺了湖泊管理体制,建立了最严格的保护制度,突出保障措施,突出全方位监督,突出考核问责。同时,我们将立法引领与推动工作相结合,在立法过程中,针对湖泊保护工作存在的突出问题,向省委提出了将“千湖之省碧水长流”上升为全省战略、推进湖泊生态移民、召开全省湖泊保护专题会议等三项建议。目前,省委、省政府正在研究推进湖泊保护工作的配套措施,计划下半年召开湖泊保护工作会议,进一步推动条例的贯彻实施。
明确立法宗旨坚持正确方向 湖南省人大常委会副主任杨泰波
充分发挥立法的引领作用,关键在于明确立法宗旨,加强立法的目的性、针对性和有效性。实践中,我们主要把握了以下三点:
一是在坚持正确的方向上发挥引领作用。在立法活动中,我们不折不扣地贯彻坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一,努力把党委的重大决策和主张经过法定程序转化为地方性法规,切实做到每一项立法都体现党委的意图,体现最大多数人的根本利益,并着力使二者有机结合起来,从而把全社会引领到正确的方向。我省长株潭城市群获批全国“两型社会”建设综合配套改革试验区之后,省人大常委会制定了湖南省长株潭城市群区域规划条例以及关于保障和促进长株潭城市群资源节约型和环境友好型建设综合配套改革试验区工作的决定,今年又将湖南省长株潭城市群生态绿心保护条例、湖南省湘江保护条例作为重点立法项目,拟在年内出台,从法制的角度,保证省委重大决策的贯彻实施。
二是在解决改革发展稳定中的热点难点问题上发挥引领作用。非税收入作为财政收入的重要组成部分和国民收入再分配的一种重要形式,长期以来,对其都是按“预算外资金”管理,致使大量财政资金游离于财政预算之外,不仅肢解了财政职能,削弱了政府宏观调控能力,降低了资金使用效率,而且助长了腐败现象的滋生。为了解决这个问题,省人大常委会在省委、省政府支持下大胆进行制度创新,在没有上位法的情况下,于2004年出台了全国第一个规范非税收入管理的地方性法规——湖南省非税收入管理条例。该条例的实施,对于全面推进依法行政、依法理财,优化经济发展环境,加强政府宏观调控,遏制腐败,起到了重要作用。
三是在推进民主法治建设上发挥引领作用。我们在立法实践中注重处理好三个方面的关系。一是保障公民行使权利与督促公民履行义务的关系。我们坚持不断完善权利保障机制,切实保障公民权利,对禁权、限权十分慎重,绝不违反上位法规定禁止、限制公民权利。与此同时,针对当前社会上少数人只讲权利、不讲义务的倾向,切实引导广大公民强化公民意识,强化作为国家和社会主人的民主权利以及责任感、使命感融为一体的自我认识,通过规范公民正确行使权利、履行义务,引领公民意识的提升。二是维权与维稳的关系。我们切实规范政府依法化解利益冲突、维护社会秩序的责任,切实限制政府滥用行政处罚、行政强制等手段,防止政府借维稳之名侵害公民合法权益。同时,坚持引导群众依法维权、合理表达诉求,合理划定公民行使权利的边界；对于借行使权利侵害他人利益、危害社会公共利益的行为,严厉予以禁止。三是维护个体权益与维护公共利益的关系。我们坚持把维护公共利益作为立法的首选价值目标,同时又尽可能保护个体权益,特别防止借公共利益之名,行分割群众利益之实。
突出细化功能拓展立法空间 吉林省人大常委会副主任周化辰
截至2012年7月,吉林省人大及其常委会共审议通过地方性法规88件,审议批准省会市、较大市、民族自治地方的地方性法规和自治条例、单行条例111件,为吉林省的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设提供了有效的法制保障,为改革发展稳定创造了良好的法制环境,为推进吉林又好又快发展、全面建设小康社会作出了积极贡献。
当前和今后一个时期,我们要结合工作实际,积极拓展地方立法工作的空间。现行的立法体制对地方立法权限作了较为严格的限定。依照立法法,国家专属立法权包括十个方面,范围几乎包括经济、政治、社会等各个领域。地方立法的权限范围,一是为执行法律、行政法规的规定,根据本行政区域实际情况作出具体规定的事项；二是属于地方性事务的事项；三是全国人大及其常委会专属立法权之外,尚未制定法律行政法规的事项。随着国家法律体系的不断完备和行政处罚法、行政许可法、行政强制法等法律对地方立法作出的限制规定,地方在制定实施性法规时,在涉及相关的权利义务或者制度上要有所创新很难。面对复杂的实际状况,地方立法必须把自身摆在法律体系框架内,把握好地方立法的权限范围、地位作用及工作重点,配合国家立法进程和法律体系完善的要求,结合本省实际,积极开展立法工作。要重点加强法律法规的配套建设工作,抓好实施性法规的制定,突出地方特色,在补充细化上下功夫,增强可操作性,保证法律、行政法规在本行政区域的贯彻执行。对于“地方性事务”,法律虽然没有明确的界定,但不能理解得过于狭窄,只要是具有地方特点的经济区域发展、文化、生态保护等领域的事项,都可以紧密结合本地实际,主动拓展自主性立法的范围,使地方立法及时回应本省经济社会发展的现实需要。对于尚未制定法律、行政法规,又不专属于全国人大及其常委会立法权,地方经济社会发展又确实需要规范的事项,在维护国家法制统一的前提下,应充分发挥地方立法的主动性、创造性。
要解决“大而全”、“小而全”的问题。实施性法规强调的就是针对地方实际,解决实际问题,要突出细化补充完善的功能。因此,以往实施性法规照抄照搬上位法,搞“大而全”、“小而全”的做法,是今后地方立法要重点避免和解决的问题。要多搞简洁明了的“若干规定”,有几条就规定几条,少搞“条例”、“办法”。
要处理好立法资源的配置问题。随着中国特色社会主义法律体系的形成,经济方面的立法应该说已经比较齐备和完善,但社会管理、社会服务方面的立法还存在不足。地方立法要在注重经济立法的同时,更加注重社会领域和其他领域的立法,突出保障和改善民生,加强创新社会管理和服务,使改革开放的成果更好地惠及广大人民群众。2009年,省十一届人大常委会对本届五年立法规划进行了调整,调整后的立法规划,涉及民生、环境保护等社会领域的立法项目占总数的64%。下届人大常委会五年立法规划重点要突出社会管理、社会服务、社会保障等方面的法规,发挥地方立法在协调社会关系、规范社会行为、保障人民权益等方面的作用。
正反两端着手落实民本理念 山西省人大常委会副主任李政文
近十年来,山西省人大及其常委会适应全省经济社会发展的需要,制定修改了114件(次)地方性法规,其中现行有效111件,占我省现行有效174件法规的64%。我省地方立法工作以科学发展观为统领,努力推进科学立法和民主立法进程,取得了一定的成绩,也为加强和改进立法工作,提高立法质量,积累了不少经验。
把坚持以人为本、立法为民,作为做好地方立法工作的核心所在。在立法工作中,我们始终牢固树立以人为本、立法为民的立法理念,把维护好、实现好、发展好广大人民群众的根本利益作为立法工作的出发点和落脚点,从“正反”两个方面落实民本理念,维护人民利益。“正”,就是要扎扎实实用条条款款直述人民权益。比如,开全国农民工权益保护立法先河的山西省农民工权益保护条例,在农民工就业、工作时间、工资待遇、社会保障等方面作了比较详细的保障规定,并将农民工随带配偶、子女的劳动就业、义务教育、妇幼保健等纳入当地公共服务范围。“反”,就是要清清楚楚用条条框框限定行政行为,从而达到维护人民权益的目的。比如,山西省规章设定罚款限额规定这部法规,对规章设定罚款这一抽象行政行为进行了规范和限制,从立法源头上维护和保障了人民群众的合法权益。
突出地方特色,通过立法解决地方实际问题,是地方立法的题中之义,也是做好地方立法工作的活水之源。在立法工作中,我们始终坚持从我省改革开放的实践出发,努力通过立法破解发展难题。比如,面对我省生产安全事故频发的状况,为扭转我省安全生产形势,防止和减少生产安全事故,保障人民群众生命和财产安全,制定了山西省安全生产条例。条例实施4年来,我省的安全生产形势得到明显好转,煤矿百万吨死亡率大幅下降,2011年下降到0.086,居于国内领先水平。再比如,山西是煤焦大省,山西省焦化产业管理条例针对我省焦化行业存在的过度投资、低水平重复建设、浪费资源、污染环境等问题,着重在焦化产业规划、焦煤资源保护、焦化企业建设、污染防治等方面作了规定,有力推动了焦化产业的优化升级和资源环境的保护。
我们把凸显人大主导作用,作为做好地方立法工作的有效保障。坚持在编制年度立法计划、五年立法规划时,由法制委(法工委)组织牵头,会商相关部门统筹把握、科学确定立法项目,特别是在法规修改过程中,从全局的高度和维护人民群众利益的急需出发,主导法规案的具体修改工作。比如,在审议山西省农产品质量安全条例草案时,由于政府相关部门对农产品质量的监管职责存在争议而一度暂缓审议。时隔一年,省政府将该法规案重新提请省人大常委会审议,但仍未解决职能问题。为妥善解决这一问题,我们积极提出解决问题方案,组织相关部门召开了三次协调会,同时还专门就此问题向全国人大常委会法工委、国务院法制办和国家相关部委作了请示。在此基础上,综合考虑各方意见对法规草案进行了反复修改,最终使各方形成共识,达成一致意见,使该条例得以顺利通过和实施。
促进部门协作充分集中民智 天津市人大常委会副主任李泉山
2002年党的十六大对全面贯彻依法治国基本方略作出部署。十年来,天津市坚持科学立法、民主立法,制定地方性法规和通过法规性决议、决定共138件,约占1980年以来总数的46%。目前,现行有效的地方性法规总数160件。
回顾十年来地方立法实践,我们体会到,做好地方立法工作,要坚持解放思想、开拓创新,把完善工作格局作为立法工作的重要基础。十年来,我们始终坚持从天津的实际出发,更新立法理念,创新立法工作机制,逐步形成了党委领导、人大统筹、政府支持、群众参与的地方立法工作格局,为科学立法、民主立法奠定了坚实基础。
扩大人民群众对地方立法的有序参与,努力使人民群众的知情权、参与权、表达权得到最大实现,是坚持科学立法、民主立法的重要方面。为此,我们坚持开门立法,在采取座谈会、论证会等方式听取意见的基础上,又实施了公示法规草案、听证、公民旁听人大常委会审议等一系列制度措施,畅通公众参与地方立法活动的渠道。进一步健全研究吸纳群众意见工作机制,避免征求意见流于形式。同时,进一步扩大专家学者对地方立法的参与,发挥立法咨询专家的作用。
做好地方立法工作,要坚持从实际出发、实事求是,把调查研究作为立法工作的根本方法。我们通过逐步摸索立法调研规律,明确要求起草部门在立法调研中抓好五个环节:一是深入研究相关法律、法规和规范性文件,做好“不抵触”的基础性工作；二是深入分析实际案例,找出地方立法所要解决的问题；三是加强统计分析研究,对立法进行定量研究；四是强调先理清法意,再起草法条,避免闭门造车、生搬硬套；五是对立法拟设立的制度规范进行模拟研究。同时,搞好立法评估,科学设定制度规范。狠抓立项前评估和立法中评估,要求有关部门对草案中拟设立的重要制度和规范,从立法成本、执法成本、守法成本以及经济效益、社会效益等方面进行研究评估,力争使法规设立的制度规范更加科学、合理,具有可操作性。
做好地方立法工作,要坚持团结协作、相互配合,把沟通协调作为立法工作的重要手段。我们努力改变起草部门、政府法制办、人大专门委员会、人大常委会法制委(法工委)各管一段的“接力”工作模式,逐步形成由上述部门相关工作人员组成的“长跑队”,工作班子全程参与立法各个环节的工作,在不同阶段由相关责任部门“领跑”。这种工作模式便于全程相互配合、协调沟通,有利于防止和克服部门利益倾向。我们明确各部门的协调工作责任,制定了地方立法工作协调办法,对各部门、各阶段的协调工作明确了责任和标准,使协调工作真正发挥聚能效应。另外,建立健全立法工作联席会等协调制度。为协调人大和市委、市政府的有关主管部门在地方立法方面的工作关系,我们建立了立法工作联席会议制度,由市人大常委会主管立法工作的副主任主持,市委办公厅、市人大专门委员会、人大常委会工作机构和市政府法制办等部门负责同志参加,每年至少召开两次会议,协调立法计划项目,研究地方立法中的重大事项。
定与变相结合权与责相统一 西藏自治区人大常委会副主任张跃平
近十年来,西藏自治区八届、九届人大常委会先后制定批准地方性法规、作出具有法规性质的决议决定和清理修改地方性法规共计108件。其中,制定修改地方性法规70件,废止5件,批准拉萨市人大常委会报批的地方性法规14件；根据全国人大常委会法工委的要求,几次集中全面清理地方性法规后一揽子修改法规19件。
一是围绕维护民族团结和西藏社会的长治久安开展立法。根据自治区党委的决策,自治区人大常委会制定了关于设立百万农奴解放纪念日的决定,为加强民族团结和实现西藏长治久安提供了法制保障。为加强网络安全管理,制定了关于实行电话和互联网用户真实身份登记的决定。
二是着力加强经济立法,促进西藏经济社会全面发展。根据发展社会主义市场经济的需要,结合西藏的实际,近年来,我们相继制定了道路运输条例、城乡规划条例、邮政条例、旅游条例、实施种子法办法、实施统计法办法等法规,对引导和规范市场行为,维持市场秩序,创造公平的市场竞争环境,提供了良好的法制保障,促进了西藏经济社会的全面发展和进步。
三是按照构建社会主义和谐社会的要求,着力加强社会领域立法。比如,实施就业促进法办法规定,县级以上人民政府应当结合本地资源优势,大力发展经济,调整产业结构和发展,壮大非公有制经济,扩大就业渠道,增加就业岗位；实施义务教育法办法根据西藏的实际情况,对农牧区适龄儿童的义务教育作了特殊规定,还规定外来务工人员子女与本地适龄儿童享有同等的受义务教育的权利,从而较好体现了社会公平和正义。
我们体会到,做好立法工作,必须注意正确把握和处理以下几个关系:
立法数量与质量的关系。质量是法规的灵魂,为突出这个重点,自治区人大常委会认真贯彻“急需先立”、成熟一件立一件的原则,采取积极慎重的方针,把工作着力点放在全面提高法规的质量上。
法规的现实性与前瞻性的关系。坚持从实际出发,尊重地方立法工作自身的规律,一方面及时把改革发展中成功的经验用法规形式固定下来,用以解决改革和建设中的现实问题,为改革发展提供可靠的法制保障；另一方面增强法规的前瞻性,注意为深化改革留有空间和余地,把法规的“定”和改革的“变”有机结合起来,使法规内容科学规范,相互协调。
正确行使权力与有效保护权利的关系。既通过立法确保行政权力依法有效行使,又注意规范行政责任,对权力加以必要的制约和监督；既依法规范公民、法人和其他组织应履行的义务,又注意保障他们的合法权益,努力实现权力与责任、权利与义务的统一。
公共利益与部门利益的关系。立法时,我们注重从强化公民义务和政府权力向强化公民权利和政府职能转变,既考虑到执法部门应有的权限和利益,更考虑到涉及全体人民的公共利益；注重依法保障国家和人民的根本利益、整体利益和长远利益,依法合理地规范部门行为,防止利用法规不适当地强化地方或部门利益而损害人民群众的利益,保证法规的公正性和严肃性。
创新法规内容突出地方特色 杭州市人大常委会法工委主任路江通
近年来,我们围绕立法工作创新,在项目选择、法规内容、工作制度、工作方式等方面进行积极探索,突出杭州元素,切实提高了地方立法的针对性、实效性和可操作性。
在项目选择创新方面,注重两个突出:一是注重突出地域特色。西湖和西溪是杭州的“金字招牌”,围绕西湖风景区和西溪国家湿地公园的保护和管理工作,我们先后制定了杭州西湖风景名胜区管理条例、杭州西湖文化景观保护管理条例、杭州市西湖龙井茶基地保护条例和杭州西溪国家湿地公园保护管理条例。二是注重突出城市管理特色。随着城市建设的发展和城市管理的推进,杭州在城市建设和城市管理中积累了不少经验。我们注意及时将这些经验上升为法规。比如,国家取消住宅竣工综合验收后,业主和建设单位之间为居住区配套设施建设问题产生的纠纷骤升。2006年,为规范居住区配套设施建设,我们制定了杭州市居住区配套设施建设管理条例,在全国首创通过配套设施建设合同履行确认证明的形式,解决了综合验收取消后给房屋建设和管理带来的难题。
在法规内容创新方面,我们充分注重法规内容特别是制度设计的创新。比如,在制定杭州市市政公用事业特许经营条例时,在国家尚未出台特许经营法律法规的情况下,我们既考虑到一般市政公用事业特许经营的普遍性,又考虑到城市轨道交通特许经营的特殊性,规定在选择经营主体时要通过招标等公平竞争方式,但是对于特别复杂的市政公用特许经营项目,采用招标方式无法确定的,可以采用招募方式确定,从而为今后杭州地铁运营通过特许经营方式引入优秀经营者提供了法律支撑。
在工作制度创新方面,我们先后出台了杭州市人大常委会立法项目论证办法、杭州市地方性法规行政许可设定论证办法、关于加强立法沟通协调改进立法工作的若干意见等有关立法工作制度。为了进一步发挥人大在立法工作中的主导作用,2011年,我们在总结以往立法工作经验的基础上,制定了关于贯彻执行杭州市制定地方性法规的规定的实施意见,对明确立法事项、征集立法建议项目、拓宽法规草案起草渠道、建立立法沟通协调机制、采用多种方式征求法规草案意见、建立健全立法听证制度、完善立法咨询工作机制、建立地方性法规配套规范性文件制定工作制度、建立法规实施情况报告和检查评估制度等九个方面提出了具体要求。今后,我们将根据这一文件的要求,陆续出台相关工作制度。此外,我们还以浙江大学光华法学院为依托,建立了立法咨询委员会,形成了集体对集体负责的独特的立法咨询制度,为提高立法质量打下坚实基础。（记者陈丽平 张媛 整理）