最高法院发文规范上下级法院审判业务关系明示趋势
上下级法院职权将重新定位
对案件请示进行诉讼化改造,其实质是取消多年来广为学界诟病的“案件请示”做法，并旨在厘清上下级法院关系，合理配置上下级法院职权。
2010年12月28日，最高人民法院发布《关于规范上下级人民法院审判业务关系的若干意见》。
最高法院此举旨在厘清上下级法院关系，合理配置上下级法院职权。“让司法的归司法，行政的归行政。”
最高法院人士此前接受采访称，意见主要以宪法和人民法院组织法、三大诉讼法为依据，并未突破现行法律的规定，但对相关法律中涉及上下级法院关系的内容，进行了提炼和强调。
这份以“审判指导意见”文件形式印发的意见规定，基层法院和中级法院对于已经受理的重大、疑难、复杂，或新类型，或具有普遍法律适用意义，或有管辖权的法院不宜行使审判权的案件，书面报请上一级法院审理。
最高法院相关人士对《法治周末》记者表示，这一“提级审理”的方式，不再是下级法院对如何裁判进行请示，实质上是取消了多年来广为学界诟病的案件请示做法。
意见同时明确了上级法院在审判业务上对下级法院监督指导的范围、方式与程序，并规定，监督指导的范围、方式与程序应符合法律规定。
其中一大亮点是，意见对发回重审程序进行了规范。
意见规定，一审法院已经查清的案件，二审法院原则上不得以事实不清、证据不足为由发回重审。二审法院作出发回重审裁定时，应当在裁定书中详细阐明发回重审的理由及法律依据。
意见同时要求，二审法院因原审判决事实不清、证据不足将案件发回重审的，原则上只能发回重审一次。
另值得注意的是，上级法院在审判业务上的“指导”职能，首次在最高法文件中提及。
“去行政化、审级独立、程序正义以及职权合理配置，是意见出台之目的与内容解读的关键。”最高法院司法改革办公室副主任蒋惠岭对《法治周末》记者表示。
取消案件请示 回归审级独立
2009年，中共中央政法委将“完善上下级法院的审判监督关系”纳入深化司法改革的内容。最高法院制定《人民法院第三个五年改革纲要》，亦提出“加强和完善上级法院对下级法院的监督指导工作机制”。
同年，最高法院司改办成立“完善上下级法院的审判监督关系”课题组，进行调研。
根据宪法和人民法院组织法，我国上下级法院分别由各级人大产生，并向产生它的人大及常务委员会负责和报告工作，上下级法院之间仅在审判工作方面发生监督和被监督关系。
按照相关规定，上级法院依法对下级法院审判工作进行监督是个案的、事后的，且必须依法、依程序进行。
但司法实践中，个别地方法院以“监督”为名，行“领导”之实。蒋惠岭此前接受媒体采访时坦承，基层法院、中级法院对一些所谓“拿不准”的案件向上级法院请示之后，作出裁判。虽然我国没有在法律中对这种做法进行规定，但实践中长期存在。
“关键在于，这个运行方式不能以违反诉讼规律的方式运行。不经过审理而直接对请示的案件作出判断，在一定程度上也影响了司法的公信力。”蒋惠岭表示。
据悉，下级法院案件请示的内容不仅包括法律适用问题，也包括请示范围外的证据采纳、事实认定等问题。但实际上，最高法院曾通过发文一再强调，禁止就证据和事实认定进行请示。
“案件请示对下级法院的利处有，能为下级法院排除外部的干扰、可弥补部分法官素质不高的缺陷。”湖北省宜昌市中级法院常务副院长秦大常分析案件请示难禁的原因认为，“这也是法官防范错案责任追究的有效避责机制”。
“在严厉的错案责任追究制度下，法官们为了避免受到错案追究，下级法院的法官往往怕案件上诉后被改判或者发回重审，便乐于将案件向上级法院请示，寻求自我保护，增加了‘保险系数’。案件经请示上级法院之后，即使上诉或者抗诉了，被二审改判或者发回重审的可能性很小，把‘错案’责任的风险降到最低。”秦大常说。
据《法治周末》记者了解，尽管宪法与人民法院组织法明确了上下级法院之间为监督关系，但这种监督机制事实上常为行政化色彩掩盖，无论是自下而上层面的案件请示、重大事项提前报批、案件内审，还是自上而下层面的提前介入、挂牌督办，都是以行政化模式进行操作，变相影响到审级独立。
最高法院司改办的相关调研报告提及，案件请示的做法，是司法行政化的主要表现之一，它变相剥夺了当事人的上诉权，使二审终审制沦为形式，一直是司法改革的重点对象。
据悉，最高法院自1958年起陆续出台有10个规范性文件，均为强调案件请示的范围与程序。
“最高法院出台这么多规范性文件，本身就说明既有文件一直没有得到很好遵循。各高级法院出台相关文件的遵循情况也概莫如是。”最高法院相关人士表示，“可以说，已经不可能通过‘规范’形式，对并无法律依据的案件请示做法做进一步规制。既然如此，就不如彻底回到诉讼法轨道上来。”
“意见中‘提级审理’的方式，在现行法律框架下是一个富含智慧的设计。”北京大学教授傅郁林对《法治周末》记者表示，对于个案本身，这可以让一个新型和重大的案件得到更高审级的慎重处理；对于新类型案件而言，还起到示范性效应。
傅郁林认为，这一改革将有利于法院职能的科学定位，上级法院通过审判和示范性案例的方式，尽可能减少在抽象的司法政策中指导下级法院有关法律适用的问题。
在这场司法规律与地方功利取舍的改革中，上述最高法院人士也强调：取消案件请示，实际上涉及到司法地方化、考核指标化等多重因素，如果不辅以调整考评指标、规制干预司法行为等改革措施，不可能达到预期效果。
明确职能划分 回归法律定位
意见第9条规定，最高法院发现高级人民法院制定的审判业务文件与现行法律、司法解释相抵触的，应当责令其纠正。
有评论指出，意见中问责力度不够，或将影响贯彻执行力度。
对此，傅郁林教授认为，意见提供了一种方向性和政策性的价值判断。具体至涉及“责令”这条，这和条件标准明确、规则清晰的司法原则并不相同。“对于抽象性的文件，很难也并非都有必要形成问责。另一方面，现在‘提级审理’的方式刚刚开始，替代性机制还未形成，原有的案件请示也需要过渡。”
最高法院司改办有关人士认为，切实规划上下级法院审判关系最终办法还在推进立法。
据悉，意见出台后，最高法院的相关工作主要分为三步：第一步，出台意见实施细则；第二步，扩大成果；第三步，促进立法修订。
根据人民法院组织法，各级法院在功能划分上并不明确，没有严格意义的上诉法院，只有上级法院与下级法院的区别。这就导致上下级法院之间的关系虽然以监督为主，但功能上的分工并不明晰。
“对上下级法院如何实现合理分工，我们尚缺乏深入研究。”最高法院有关人士表示，“只有明确上下级法院的职能定位，只有明确事实审与法律审的划分，才能真正实现矛盾消化在基层，使上级法院可以把工作重心放到统一适用法律、制定司法政策上来。”
虽然宪法、人民法院组织法规定了法院之间在审判工作方面的监督关系，但对于具体的监督形式、操作规则，法律未作明确规定。至于司法行政管理问题，法律既未规定权力归属，更未规定上下级法院在这方面的关系。
“由于司法行政管理无据可依，这就使得这方面管理的范围与程序，长期处于无序状态，甚至导致司法行政影响司法审判的情况发生。”该人士认为。
据悉，最高法院有关规范上下级法院司法行政关系的相关意见将于今年上半年出台。（莫静清）