摘要:基层检察院检察委员会存在重议案、轻议事现象,弱化了宏观指导职能。造成目前基层院检委会宏观职能弱化的原因是多方面的,要解决此问题,也必须采取相应的多元化对策:改善委员结构,强化学习培训,注重调查研究,加强经验总结,实行绩效管理。
关键词:检委会 宏观指导职能 检察改革
检察委员会是检察机关的最高业务决策机构。为了加强检委会建设,高检院相继出台了《人民检察院检察委员会组织条例》、《人民检察院检察委员会议事和工作规则》等规范性文件,不断完善检委会工作机制,使其在检察工作中的作用不断增强。根据有关规定,检委会的职能应当是讨论决定重大案件和其他重大问题。
当前,部分基层检察院检委会的日常工作局限于对疑难复杂个案的讨论,以致于其没有足够的精力对检察工作中全局性、方向性的问题进行研究,弱化了宏观指导职能。检委会改革是检察改革的重要部分,改革的重点在基层,难点也在基层,本文拟从基层检察院入手,探讨强化检委会宏观指导职能的对策。
一、检委会宏观指导职能弱化的表现
(一)职能定位不清。部分基层检察院混淆了检委会与党组会、检察长办公室、院务会的职责,导致检委会议事范围普遍存在“过小”倾向,讨论具体案件偏多,执行法律、工作计划、规章制度、总结检察工作经验等其他业务问题则相对较少,甚至不讨论。对一些本应提请检委会讨论的重要事项由其他机构代行,降低了检委会的权威,影响了决策职能的发挥。
(二)重议案、轻议事。检委会的任务主要有两项,一是讨论决定重大案件,二是讨论决定重大问题。讨论决定重大案件在实践中一直是检委会的主要工作,而对涉及检察工作和重大决策、交流工作经验等重大事项的讨论却常常被忽视。从某基层检察院的统计数据来看,近三年来检委会会议中议案的比例达到了95%,研究检察业务中出现的新情况、新问题以及倾向性问题或本院执法办案中法律政策适用的疑难问题成为工作的薄弱环节。检委会宏观指导职能被人为弱化。
(三)议事质量不高。有的基层院未实行例会制度,有时连续几个月甚至半年不开检委会,有时临时召开检委会,一连几天开会讨论积压的议题,委员疲劳应战,由于提请时间随意性大,办事机构准备不足,提请检委会讨论的材料在会议召开前才分送到各位委员,委员思考不周,讨论决定仓促,影响了议事的质量。
二、检委会宏观指导职能弱化的原因
(一)检委会存在行政化倾向。目前,我国检察机关存在三大领导决策机构,即负责党务的党组会,负责业务决策的检委会和负责检察行政管理的检察长办公会。一般情况下,三个机构都统一于检察长,检察长既是党组书记,负责召集和主持党组会,又是检委会的法定主持人和召集人,当然也是检察长办公会的主持人和召集人。但从目前的情况看,党组会、检委会组成人员高度交叉,导致实践中往往出现党组会代检委会的情况,特别是讨论决定重大检察业务工作,在人员结构上也往往是综合部门和行政管理人员所占比例过大,在很大程度上淡化检委会的业务色彩和专业色彩,影响了决策指导的专业性。同时检委会的大部分委员同时也是行政领导,太多的行政事务牵扯了大量精力,难以经常召集在一起研究检察工作。
(二)提交检委会研究的案件过多或过少。基层检察院检委会往往成为“重大疑难复杂案件决策机构”,议案常常占用检委会会议的大部分时间。部分检察人员出于保护自己、抗拒社会干预、转移矛盾等目的,将大量疑难案件提交检委会讨论决定。而检委会会议时间有限,也就没有多少时间研究如何管理指导检察工作,使该职能的发挥失去了基础。而且,宏观的检察业务管理指导涉及到众多相关因素必须考虑,远非一、两个小时的会议能够解决问题。有的基层院甚至不向检委会提交案件,只是本部门有关人员商讨结案,检委会宏观指导职能被人为弱化。
(三)对宏观指导职能认识不够。基层检察院检委会对宏观管理指导不够重视,导致职能虚化。对具体案件的讨论往往是迫在眉睫的事,容易引起注意。而管理指导检察工作的任务则一般没有那么紧迫,因而可能被有意无意地忽略。由于检委会会议次数少、开会时间短,一般只能就事论事,未将宏观管理指导检察工作列入议事日程也就“正常化”了。
(四)调研信息传递、反馈渠道不畅。检察干警在检察工作中遇到问题,宁愿向部门、分工领导反映而不是告知检委会办事机构,加之调研信息传递约束机制不够健全,检委会办事机构往往很难收集到相关的信息。由于人手不足,检委会办事机构忙于事务性工作,对关系检察业务建设的重大事项的提出和解决以及从业务实践和政策理论方面的调研论证工作未得到有力开展,对检委会讨论的疑难案件的分析论证也明显不足,没有能够及时进行研究、探讨和总结,未能发挥业务指导作用。
三、强化检委会宏观指导职能的对策
造成目前基层院检委会宏观职能弱化的原因是多方面的,要解决此问题,也必须采取相应的多元化对策:
(一)改善委员结构,树立决策权威。检委会决策的权威性在很大程度上体现于委员业务素质的专家化。要树立委员在业务工作中的权威地位,首先应扭转目前检委会委员与检察院行政职务挂钩的传统模式。其次,明确规定各级检委会的人员组成结构及任期,规定各业务部门负责人以及符合条件的资深检察官和优秀检察官可以担任委员。第三,明确规定委员的更换条件和程序,委员具有检察官法第十四条规定之情形被免除检察官职务的,由本院检察长建议,按照任免程序更换。第四,明确规定检委会专职委员的任职条件、任期、职责、考核等制度,充分发挥专职委员的作用。
(二)强化学习培训,提高指导水平。基层检察院应重视检委会委员的教育培训工作,以建设学习型检委会为方向,加强委员的新法规新理论的培训和考核工作,及时为其进行知识更新。检委会办事机构应注重收集、整理和编辑国内外司法信息、理论研究前沿热点和成果、全国各地检察改革动态和工作实践、新罪名新类型案件等与检察工作相关联的热点、难点和重点问题,使检委会决策水平适应不断提高的司法实践的需要。
(三)注重调查研究,建立案例指导机制。基层检察院检委会办事机构在开展工作时,应将检委会的宏观指导职能与基层检察院办公室的法律政策研究职能有机结合,对已经讨论过的案件进行整理、提炼,探索各类案件的规律,对于提高检察机关决策水平有重要的指导意义。从典型案件中可以提高对一个或数个罪名的法理上的认识,可以深化对一类犯罪社会成因、趋势等的认识,可以评价一个办案集体业务素质,是从微观上认识办案规律的最佳途径。建立案例指导制度,就是通过以指导性案例的业务指导作用,促进正确适用法律、维护司法统一,提升办案质量,最终达到从实体上规范检察工作、提升法律监督能力的目的。
(四)加强经验总结,提炼工作成果。检委会担负着宏观指导检察实践的职责,而总结检察工作经验在履行该职责中起着举足轻重的作用。基层检察院检委会应经常听取部门工作情况汇报,收集检察工作中带有普遍性的问题和困难,分析原因,总结经验,吸取教训,并以此指导今后的检察工作。还要通过深入调查研究,分析检察工作形势,挖掘各类案件发案规律、办案难点等方面,提前采取措施予以应对,做到未雨绸缪、有备无患。检委会还可以主持本院内部关于办案方式、检察改革与创新工作经验交流、总结和推广,通过比较分出优劣,通过交流共同提高,总结规律,提高办案水平。
(五)实行绩效管理,加强监督制约。基层检察院检委会办事机构应负责对委员履行议事职责情况的绩效考核,并定期将结果反馈到考评部门。考核范围包括提请议题的数量、质量、发言质量等等,借此增强检委会委员的使命感、责任感和危机感。同时为促进委员履行议事职责,应规定检委会委员定期向检委会办事机构书面报告一次工作,反映履行议事职责的情况,并就今后工作提出计划和建议。在此基础上检委会办事机构向检察长和检委会报告履行议事职能情况,接受监督。
参考文献:
1、孙谦等主编:《中国检察制度论纲》,人民出版社2004年版;
2、杨波等:《甘肃省检察机关检委会工作情况调研分析》,《国家检察官学报》2006年第14卷第1期,第83页;
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4、上海市检察院研究室:《创新机制,提高检察委员会工作质量》,《人民检察》2008年第8期,第15页;
5、张焕霞:《刑事司法视野中的检察委员会制度》,《中国检察官》2009年第8期,第52页。
作者：付建波——山东省庆云县检察院副检察长
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