作者：周忠轩
从2005年起，辽宁省在全国率先实施了大规模棚户区改造，不仅解决了城市最困难群众的基本住房问题，也极大地改善了城市环境，推动了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设和党的建设全面协调发展，为加快辽宁老工业基地全面振兴注入了新动力。
一、坚持科学发展不动摇，深入落实以人为本核心要求，是棚户区改造的力量源泉
由于大部分棚户区远离城市中心、交通不便、商业开发价值低等原因，其改造步履维艰。到2004年底，辽宁省尚有棚户区2900多万平方米，居住着70多万户、210多万人。
改造棚户区是一项复杂艰巨的工程。辽宁是中国棚户区最多最集中的省份，除少数建于上世纪30年代，大部分棚户区建于建国初期，80%以上的住户是低保户和低保边缘户，80%以上的居民失业下岗；房子年久失修、破旧不堪，人均居住面积不足10平方米；没有上下水，没有暖气，道路坑洼不平,几百户人家共用一个旱厕。艰苦的生存条件与城市现代化进程形成鲜明对比。产业升级难、经济转型难、城市管理难，构成棚户区发展的三大难题，严重影响着社会和谐稳定和改革发展步伐。
2004年12月26日，辽宁省委主要领导深入到抚顺市最偏远、最贫困的莫地沟棚户区调研，面对居民的企盼，郑重承诺：就是砸锅卖铁，也要让你们搬出棚户区，住进新楼房。2004年12月30日，中共辽宁省九届八次全会暨经济工作会议把棚户区改造作为头等大事，列为全省的一号工程，作出了用2到3年时间，基本完成5万平方米以上城市集中连片棚户区改造的决策，拉开了这一大规模民生工程的序幕。
辽宁的棚户区改造，得到了党中央、国务院的大力支持和全省人民的积极响应，但也存在着不同的认识，面临一些难题。一是棚户区面积大、涉及人口多，且没有现成的政策可以遵循，没有现成经验可资借鉴。二是经过半个多世纪的变迁，棚户区累积的矛盾较多，动员、拆迁、建设、分配哪个环节出现矛盾，都可能引起连锁反应，影响社会稳定。三是需要巨额资金，当时估算需投入400多亿元，棚户区居民基本没有自筹能力，各级财政可用的资金非常有限，依靠商业性融资也不现实，筹资难度很大。
棚户区改造是一个世界性难题。改造有困难，不改造虽可暂时回避矛盾，但从长远看，辽宁的改革发展将面临更大难题。省委强调，让棚户区居民安居乐业，过上殷实富足、有尊严的生活，是立党为公、执政为民的具体体现，是辽宁老工业基地振兴战略的重要内容，必须坚定不移地推进。
二、坚持改革创新，确立科学的运作模式和推进机制，是棚户区改造的关键环节
针对棚户区改造工程浩大，矛盾错综复杂，社会关注度高，省委明确提出，要解放思想、创新机制，把棚户区建设成优质工程、廉洁工程、民心工程，并制定了“党委领导、政府主导、市场运作、社会参与”的指导方针，为攻克这一世界性难题，提供了强有力的政治和体制机制保障。
坚持党委领导，发挥政治优势。棚户区改造牵一发而动全身，必须建立强有力的领导组织体系和有效的推进机制。因此，省委确定了“省委常委包市、市委常委包片、党员干部包户”的工作方针；省市及相关城区主要领导亲自挂帅，及时研究解决棚改进程中的新情况新问题，形成了层层抓落实，一级抓一级、一级带一级的工作格局；各级党委都成立了由纪委牵头的资金使用、工程质量、新房分配监督组织，严格责任制和责任追究制，确保资金使用安全、工程质量优质和分配公平合理。
坚持政府主导，切实让利于民。要使棚户区改造顺利推进，必须充分发挥政府的主导作用。省政府成立了由城建、发改委、财政、国土等部门组成的协调小组，逐市研究改造方案，落实资金。市政府是规划设计、政策制定、资金筹措的主体，区政府是拆迁、建设、住房分配、社区管理的实施主体。在商业开发价值低的偏远地块，由政府直接操盘进行改造， 把开发收益直接用于棚户区居民。既坚持依法办事，又充分听取居民意见，尊重历史，正视现实，科学妥善地处理历史遗留问题，谋划好未来的发展，最大限度地保障棚户区居民当前和长远利益的实现。
坚持市场运作，优化资源配置。在资金筹集方面，采取政府投入、政策减免、银行贷款、企业帮扶、土地划拨、个人自筹、社会捐助等7项措施，确保资金需求。在建筑队伍选择和物资采购方面，实行淘汰机制，竞争、竞价、竞质，货比三家，严格依法按合同办事，确保工程高质量、低成本。对商业价值较大的改造区域，采取招标、拍卖、挂牌方式出让土地，吸引社会资本参与建设和开发。把有开发价值区域的改造收益，用于无开发价值区域的改造，取得了良好的经济效益和社会效益。
坚持社会参与，发挥居民主体作用。省委虚心听取各方意见特别是棚户区居民的意见，鼓励棚户区居民积极参与、建言献策，使棚改更加贴近居民需求。棚改的各个环节，都置于人大、政协、社会各界和居民的监督之下，实行阳光操作。许多难题都是在居民的参与下得到解决的，许多政策措施都是在认真听取居民的意见后形成的。充分调动社会各界的积极性，形成了强大的攻坚合力。到2011年，辽宁省拆迁棚户区2910万平方米，建起了4402万平方米的新楼房，有211万人住上了宽敞明亮的新楼房，基本完成了棚户区改造任务。
三、坚持全面协调可持续，注重人的全面发展，是棚户区改造的基本要求
省委将棚户区改造纳入了全省经济社会发展总体目标，把棚改同扩大就业、增加收入、提高居民素质有机结合起来，努力构建安居乐业的长效机制。
政策优惠，确保住得进。针对居民主体是产业工人，收入低、积蓄少、互助能力差等情况，对住房的户型、面积进行科学的人性化设计，将棚户区改造与经济适用房、廉租房建设结合起来，增加中小户型供给，最大限度地满足棚户区居民的实际需要。制定优惠政策，推行“零成本以旧换新、成本价保障合理需求、限制价让利于民”，实行完全产权制、产权寄存制、有限产权廉租制等方式。只要是惟一住房，拆一还一，不收任何费用，并免费为居民办理土地使用权证和房屋产权证。每户只需支付1万元左右的扩大面积款，就能住上价值12万至15万元（时价）的新楼房。对特殊困难居民，采取党员干部帮扶、社会捐助、先入住缓交扩大面积款等措施。分房方案张榜公布，公开透明。没有一户居民因为困难住不上新楼房，没有一户居民因为分配不公上访。
促进就业，确保住得稳。棚改之初，就在全省大规模开展了就业与再就业工程，明确提出零就业家庭动态为零的工作目标，加大对“4050”人员就业的扶持力度和贫困家庭子女就业培训力度，鼓励居民自主创业，广泛动员社会力量帮扶就业。许多棚户区居民住进新楼房的同时，也收获了新的就业岗位。棚改新区就业安置率达到93%。对特殊困难群体的取暖费、物业费等实行减免政策，增加对棚改新区房屋维修的投入，为特困家庭提供补助。
完善社区建设，提升文明素质，确保住得好。省委把棚改作为一项心灵塑造工程，注重抓好社区文化建设，广泛开展了“告别陋习、走向文明”主题教育活动，引导居民明是非、知荣辱、树新风，自信自尊体面生活。加强居民自治组织建设，引导居民真正融入城市生活，积极参与公益事业，自觉回报社会。高度重视服务体系建设，棚改新区普遍建立了“一站四室”（社区服务站、办公室、活动室、警务室、医务室）。打造“社区10分钟服务圈”，居民不出社区就可以享受医疗、卫生、文化、教育、养老等社会服务，居民的幸福指数进一步提高，精神面貌焕然一新。
四、坚持统筹兼顾，与经济社会发展、生态文明建设相结合，是棚户区改造的根本方法
省委坚持将棚户区改造与推进城市发展和经济转型结合起来，与土地资源优化整合、完善城市功能、提高城市综合竞争力、建设和谐社会结合起来，实现经济、社会、资源、环境效益最大化。
拓宽发展空间，促进经济发展。按照“全面规划、合理布局、因地制宜、综合开发、配套建设”的原则，统筹安排、协调推进棚户区改造，不仅改善了棚户区居民的居住条件，也盘活了大量土地资源。全省通过棚户区改造整理置换土地达134平方公里。按照现在的平均价计算，可实现126亿元的收入，远远高于24亿元的棚改贷款。通过对盘活的土地进行置换整理和优化配置，大大提高了土地利用集约化水平，拓展了发展空间，增强了发展活力。
完善城市功能，改善生态环境。将棚户区改造与城市发展、生态修复、环境保护有机结合起来，通盘考虑城市规划与布局，优化发展空间，统筹推进基础设施、公用设施和生态环境建设。全省棚改新区新建道路291万平方米，商业网点3744个，公交线路111公里，铺设供水管线438公里、煤气管线301公里。共清理生活垃圾51.5万吨，新增绿化面积639.3万平方米,拆除了52万个小烟囱，关闭了2500个污染严重的小作坊，每年减少烟尘排放9.34万吨，减少污水排放151万吨。昔日破败不堪的棚户区变成了功能完善、绿树成荫、整齐有序的城市新区。
激发生活信心，建设和谐社会。棚改使居民从无产者变为有产者，棚改后的新生活，极大地焕发了广大居民奉献社会的热情。他们积极参与社区管理，建设自己的新家园。许多过去治安案件的制造者，成为自觉维护社区秩序的骨干力量；许多越级上访的组织者，成为社区矛盾纠纷的调解员。基本实现了“居民自治、管理有序、服务完善、治安良好、环境优美、文明祥和”的建设目标。
棚户区改造展现了基层党组织的战斗堡垒作用和共产党员的先锋模范作用，增强了党的凝聚力，巩固了党的执政根基。在棚户区改造各个阶段，全省基层党组织认真履行职责，充分发挥了战斗堡垒作用。各级领导干部率先垂范，深入一线，靠前指挥，勇于担当，以求真务实的良好作风影响和带动干部群众。万名党员干部走进棚户区千家万户，宣传棚改政策，倾听群众呼声，化解群众疑虑，解决实际困难，充分发挥了先锋模范作用。棚改密切了党群、干群关系，赢得了广大群众的理解和信任，增强了党组织的凝聚力。广大党员干部通过棚改实践，增进了与群众的感情，提升了做群众工作的能力。
（作者：中共辽宁省委常委、秘书长）