——关于构建养老服务体系的探讨（上）
作者：吕津
当今社会，随着中、青年人生活节奏的加快、跨地域职业流动的加速、生活方式的变化、独生子女政策的推行及传统的家庭结构小型化等变化，以家庭照料模式为主的传统养老方式受到了严峻的挑战，使得老年照料越来越成为家庭的沉重负担和广泛的社会问题。截至2011年底，全国60岁以上老年人口达到1.85亿人，占总人口13.7%，预计到2015年，我省60岁以上老年人口将达到525万人，约占总人口的19%，可见我国乃至我省老龄化形势都十分严峻。
到2030年，我国将进入人口老龄化各种矛盾的全面爆发期，失能老年人的迅速增长是其中最难解决的一个问题。在2030年以前，健全和完善养老、医疗保险制度的同时，初步建立起长期照护服务体系，是应对人口老龄化挑战的重要战略举措。
养老服务属于第三产业，虽然近年来我国养老服务有了长足的发展，但是从总体上依然存在较大问题。
养老服务缺乏得力的保障
养老服务缺乏高效的领导机构。目前，我国的养老服务缺乏一个高效、得力的领导机构，结果出现了多部门无序管理的混乱局面。虽然我国的养老工作由全国老龄工作委员会（老龄委）协调财政部、教育部、卫生部、民政部、建设部、人力资源与社会保障部等职能部门共同参与，但老龄委并没有直接制定政策、下拨资金的权利，同时各职能部门仅从各自利益出发，权责划分并不明确，组织运作效率低下，缺乏配合，因而导致了我国的养老服务整体上进展速度缓慢。
养老服务缺少健全的法律法规。健全的法律法规体系能够保障养老服务的有序开展，也是确保养老服务提供者参与积极性、经营持久化的制度保证。我国早在1996年颁布实行了《中华人民共和国老年人权益保护法》、国务院在2000年做出了关于加强老龄工作的决定等法律法规，显示出我国对老龄人口的极度重视。但是，在实践中还需要可操作性的规范以及法律法规。正因为如此，很多养老服务机构都可以“养老”的名义为老人提供服务，这样导致有的服务机构以服务为名，以牟利为实，损害老年人的利益，而服务提供者则由于出入自由而缺少延续性。在运行机制上，“养老”的服务对象是老人，他们是社会的弱势群体。如果老人在接受养老服务的过程中与服务的提供者发生纠纷，并最终造成不良后果，采用何种救济程序可以在保护老人合法权益的同时，规范服务人员责任和义务？这些问题不解决，将对“养老”服务有序运行产生阻碍。
养老服务缺乏充足的财政投入。尽管我国各级政府已加大对养老服务的财政投入力度，使养老服务的发展取得了长足的进步，但政府在这方面的财政投入总量是明显不足的。浙江省仅2007年对养老服务的财政投入3244.13万元（不包括设施建设投入），以政府购买服务、发放服务券的形式对困难老人给予补贴，但补贴标准仅为每人每月补贴服务券100元至300元，无疑是“杯水车薪”。宁波市海曙区按每位老人每年2000元的福利补贴标准为一些高龄、独居的困难老人购买服务，但平均下来也只能使每位老人每天享受1小时的上门服务，对于其中自理能力较差的老人来说，这样的补贴标准根本无法使他们摆脱目前的生活窘境。
养老服务缺乏必要的激励、监督政策。在养老服务需求不断拓展的过程中，我们发现养老服务供给严重不足的现象。据老龄委调查，我国城镇有3540多万的老人有养老服务需求，但是其中仅有563万老人享受到了这一服务。
根据全国老龄办发布的《我国城市养老服务研究》报告显示，我国城市中48.5%的老年人有各种各样的现实养老服务需求。其中需要家政服务的占25.22%，需要护理服务的占18.04%，需要托老所的占18.9%，需要保健指导服务的占36.8%，需要聊天解闷的占13.79%。但从城市社区养老服务发展的状况来看，还远不能满足老年人的需求。目前我国城市养老服务需求总的满足率只有15.9%，其中家政服务满足率为22.61%，护理服务满足率为8.3%，托老所服务满足率为0.5%，保健指导服务的满足率为9.3%，聊天解闷服务满足率为3.16%。
这主要是由于我国养老服务资源严重不足，服务内容过于单一，使得老人的许多需求都无法得到满足。养老服务供给不足也就影响了老人对养老服务的消费，从而进一步制约了养老服务的发展，形成恶性循环。导致养老服务供需矛盾的一个重要原因就是政府在这方面缺乏必要的政策激励，主要表现在政府缺乏政策引导，缺少必要的优惠和鼓励政策，以吸引社会各界对养老服务的投入。另外，政府缺乏规范养老服务质量的统一标准，无法从根本上约束养老服务机构的行为，从而导致部分机构为了眼前利益而降低服务质量。
养老服务缺乏非政府组织的参与
机构缺乏参与养老服务的热情。一是投资高、回收周期长制约了机构对养老服务的参与。养老服务机构建设的先期投入往往需要占用大量资金，运营成本较高。根据调查资料显示，若要新建一个综合性的社区养老服务中心，包括与其配套的健身娱乐设施及其他相关服务所需的场所，按50张床来计算，每张床需要先期投入2万元，那么总投资就为100万元。以9.48%的投资利润率计算，投资回收期至少为10年。如果把社区已有的公共设施改造成社区养老服务中心，那么以每张床的改造费为1万元，50张床预计投资50万元。还以每年相同的净利润计算，投资回收期至少还要5年。另外，养老服务的边际消费倾向低，需求弹性大，这就决定了养老服务业是一个微利的行业，再加上缺乏政府的有力扶持，从而妨碍了民间养老服务机构的产生与发展。总之，投资高、回收周期长在某种程度上影响了社会投资养老服务的信心。二是优惠政策不到位，制约了机构对养老服务的参与。近年来，尽管我国一直鼓励民营经济的发展，但在开展养老服务过程中，政府还是偏向于把资金投入那些公办的养老服务机构，而民营的养老服务机构所获的补贴却是寥寥无几，而且在一些地区为了鼓励养老服务机构向大型化、规模化方向发展，政府明确规定只有服务机构的床位数达到相应的标准才能获得政府的财政补贴，如杭州市则规定养老服务机构的床位数达到100张以上的可以得到政府一次性10万元的财政补贴。但是对于社区养老服务机构而言，一般都只为社区内老人提供日托服务，规模较小，很难达到这样的标准。
服务队伍专业化建设亟待加强。一是我国养老服务队伍的规模有待扩大、素质仍需提高。养老服务人员主要由两大部分组成：一部分是养老服务机构的雇员，另一部分是参加养老服务的志愿者。
由于养老服务机构开设的服务项目相对单一，雇员的数量严重不足，使得居家老人的需求得不到满足，难以达到既解决老人的养老服务需求问题，同时又较多地解决下岗失业人员再就业问题的目标。养老服务从业人员工资待遇较低也是制约服务队伍发展壮大的一个重要因素，较低的待遇水平很难吸引更多的人从事这一行业。另外，这些养老服务机构的雇员绝大部分是下岗职工，在上岗前普遍没有经过系统的专业培训，缺乏专业知识和技能，基本不具备从事养老服务的专业资质和执业资格。
养老服务缺乏社区的依托
社区发展养老服务的精力不足。社区应当是一个执行党和国家的有关政策、办理政府布置的工作任务、利用自身资源为居民提供福利性、公益性和便民服务的基层组织。然而在日常工作中社区承担政府交办的工作任务过于繁重，使其整日忙于应付。据调查，社区80%的工作都是政府交办的，这就使得社区根本无暇顾及为辖区居民提供各种贴近生活的、切实解决问题的服务。
社区缺乏足够的养老服务设施。随着养老服务的开展，许多社区都有创办诸如养老服务中心、托老所、老年食堂、老年饭桌、老年大学等定点的养老服务项目的意向，但在实际运作过程中由于没有事先规划而导致缺乏合适的场地，特别是在一些较早建成的老社区，根本没有预留出建造养老服务设施的必要用地，从而使得许多社区由于严重缺乏必要的服务设施而无法开展服务。
社区对区内资源的整合和对机构的协调不利。社区在实际工作中并没有充分整合社区内的各种资源从而导致大量闲置资源没有为养老服务事业发挥作用。另外，由于社区职权小，所以社区在协调各类机构参与养老服务的时候往往显得力不从心，极大地制约了养老服务的发展。