公安机关推进社会管理创新要依法而行

    国务委员、公安部部长孟建柱指出，公安机关社会管理创新是整个社会管理创新的重要组成部分。近年来各级公安机关紧紧围绕社会管理中的突出问题，不断创新管理体制和机制，取得了令人瞩目的成就。但是，公安机关深入推进社会管理创新的同时，必须自始至终要坚持警察法治建设的跟进。公安机关创新社会管理和加强警察法治建设，如同一个硬币的两个方面，相辅相成，如影随形。

    坚持社会主义法治理念是社会管理创新的前提

    理念是行动的先导，创新社会管理以理念的创新和转变为前提。社会管理，说到底是对人的管理和服务。我们创新社会管理的目的不是要把社会管住、管死，而是着眼于增加社会活力，调动社会积极性，营造和谐有序的社会环境。社会管理的最高境界是实现社会和谐。中央提出社会管理五个理念的创新，其核心理念就是以人为本，服务优先。这也是社会主义法治理念中依法治国、执法为民的根本要求和必然表现。从公安机关创新社会管理、加强警察法治建设的角度，以人为本、服务优先，就是要求公安机关和人民警察必须牢固树立“民生警务”的理念，明确民生是第一警务、第一标准、第一选择，寓管理于服务，以服务促管理，明确权力来源于权利、受制于权利、服务于权利，各项执法活动必须充分尊重和保障人权，在社会管理的方方面面彻底实现从人治向法治的转变。

    以人为本、服务优先，也必然要求在社会管理中充分调动人民群众的积极性，大力鼓励和支持社会主体参与社会管理、采取各种形式实施自我管理，这就要求公安机关和人民警察坚决实现从“全能警务”向“有限警务”理念的转变，坚持在党的领导下协商协调各方面的力量，遵循警力有限、民力无穷的客观规律和要求，加强警察法学理论研究和警察法治建设，不断创新公安机关社会管理的体制和机制，服务社会管理 “党委领导、政府责任、社会协同、公众参与”的格局。

    遵循法律规定是社会管理创新的准则

    公安机关创新社会管理必须始终不渝地在法治的框架下进行，不得超越法律的基本规定。各种社会管理创新的具体举措，如果不符合现行法律的明确规定，必须坚决停止，决不能以所谓“创新”的名义背其道而行之。这是对既有法律制度的尊重和服从，是警察法治的基本含义。如果允许以法律本身不适应社会实践的需要为由，擅自超越法律确定的范围、权限和程序等进行随意创新，势必导致法律尊严被任意践踏，法治精神荡然无存。即使现有法律、法规确实存在滞后的情况从而与社会管理创新的举措发生冲突，唯一正确的做法也只能是及时进行法律法规的修改和废止，以便让具有正确价值取向的创新行为在合法的轨道上运行。

    公安机关创新社会管理的举措，如果属于法律没有明文规定的情形是否可行？有人认为，凡是法律没有明令禁止的都可以想、可以干，只有这样才能克服唯上、唯书的僵化思想，树立不断创新求索的作风。这种认识是片面的。警务创新的措施如果不影响到公民的权利，无关公权力的行使，自然应当大力提倡解放思想，积极实施“创意警务”。但是，公安机关的基本活动是执法活动，往往涉及到公权力的行使。社会管理创新的举措如果涉及公权力，是断不能“法无明文规定即可以为”的。恰恰相反，必须是“法无授权即禁止”。我们知道，“法无明文规定即可以为”是西方传统法律中的经典谚语，近年来也被我们广泛接受。但它只是对公民的私权利而言的，私权利本来是完整的，只能被明确的法律限制或者剥夺；而公权力本来是没有的，必须经过法律授权，才能在限定的范围内以限定的方式行使，否则就可能损害公民的权利。所以，创新社会管理必须始终关注法治的要求，严格在宪法和法律规定的框架下进行。

    完善相关立法是社会管理创新的制度保障

    社会管理创新的关键在于制度创新。作为对传统社会管理模式进行改造、改进和改革的社会管理创新，必然涉及社会管理的主体、权限、程序、方法、途径和手段等诸多方面的改变，我们必须将实践证明行之有效的、具有正确价值取向的各种创新举措，及时进行总结提炼，适时通过立法程序上升到法律法规的层面。只有这样，社会管理创新才能得到根本的保障，才能具有持久的生命力。目前我国社会主义法律体系虽然已经形成，但是立法的完善仍然是一项长期的工作，在社会管理领域内的立法尤其需要加强。

    公安机关在社会管理创新实践的各个领域进行了有益的探索，形成了许多行之有效的措施和办法，取到了良好的社会效果。但是，围绕公安机关社会管理创新需要破解的难题，许多问题还需要在制度建设上深入研究和探讨。当前，公安机关创新社会管理需要大力加强和完善以下几个方面的立法：一是要对新时期警察职能和警察职权在立法上进行界定和重塑，适时制定警察职权行使法。公安机关在社会管理问题上不能包打天下，必须区分警务和非警务活动，这是保障公安机关社会管理创新工作的重要基础；二是要积极探索并适时制定有关流动人口服务和管理的法律法规，如居住证制度、户籍法等；三是制定和完善有关社会矛盾化解方面的法律法规，强化矛盾纠纷多元化调处的机制，推动化解社会矛盾工作的常态化、制度化，着力解决许多社会事务公安机关根本无法做到源头治理的问题；四是完善对社会组织培育发展和监督管理的立法，将社会组织的服务和管理纳入法治的轨道；五是完善虚拟社会管理和服务的法律法规。我国目前针对网络违法犯罪的处罚条款，散见于刑法、民法和计算机信息系统安全保护条例等法律、法规中，还不够系统和集中。并且，对于Q币、游戏装备等一些虚拟财产，在目前的法律中还没有明确的界定。因此，应该尽快完善互联网络法律法规，为虚拟社会的治安防控提供全面具体的实施规则；六是深入探索、创新“大综治”的体制和机制，适时将警务实践中一些行之有效的做法上升到法律法规的层面，建立健全社会治安打防控一体化的法律制度。

    公正文明执法是社会管理创新的基本途径

    公安机关创新社会管理以完善相关立法、加强制度建设为保障，又以公正文明执法为其基本内容和实施途径。各种创新社会管理的制度和措施，最终必然要求得到有效的执行和具体的落实，必然要求转化为严格依法办事、公正文明规范执法的生动实践。公安机关只有坚持以执法规范化建设为中心，以公正、文明执法办案为依托，才能不断树立法律的权威，弘扬法治的精神，有效化解社会矛盾，促进警民关系的和谐，真正实现对全社会的创新管理。

    在我国，公安机关和人民警察处于执法的第一线，承担着大量的行政执法和刑事司法的任务，每天都与人民群众打交道，如果不严格依法办事、公正文明执法，就不能从根本上杜绝社会上一些“信权不信法”、“信访不信法”、“信闹不信法”等非理性表达诉求的倾向，就会破坏民众对法治的信仰，损害法治的权威，导致公权力腐败、社会非正式规则横行，最终使社会陷入人治窠臼，破坏社会的有序管理。因此，严格、公正、文明执法是公安机关社会管理创新最重要的一环，也是最大的最好的社会管理创新。

    （作者：徐武生 中国人民公安大学法律系教授、中国警察法学研究会秘书长）