村级基层党组织职能发挥如何，是农村特别是边境民族地区的农村基层党组织建设科学化的重要标尺。基于边境民族地区农村的现实和发展要求，村级基层党组织的职能主要有以下几个方面：一是综合反映村民诉求；二是教育引导群众；三是贯彻落实上级政策；四是团结带领本村发展；五是为村民提供服务；六是领导和推进村级民主建设；七是自身建设。2011年上半年，“边疆民族地区基层党组织建设科学化研究”课题组对实践中的村级基层党组织职能发挥情况进行了调研。调研范围包括云南省25个边境县（市）以及藏区的部分村级基层党组织；调研形式为访谈和问卷调查；调研对象为乡镇党委书记、乡镇长、村党支部书记、村主任、党员和普通村民；调研中共发出调查问卷1000份，收回调查问卷1000份，回收率及有效率均为100%。
一、村级基层党组织职能发挥现状
通过调查了解到，村级党组织总体上能够发挥作用，特别是在边境民族地区，村级基层党组织依托“新农村建设”、“富民兴边工程”等载体，职能发挥相比以往有一定程度的改观，但职能发挥仍不到位。
从以上结果看，村级党组织职能发挥比较好的方面有：（1）向上级反映本村村民的意见和愿望，即综合反映村民诉求，认可度达到了70%以上，这一点在“向上级争取资金和物资支持促进本村发展”这一具体指标上也得到了反映，本指标达到了80.2%的高认可度。（2）贯彻上级政策。 对于这一指标，认为“做得好”的高达72.5%。 村级党组织职能发挥不够好的方面有：（1）执行一事一议、民主协商制度，即领导和推进村级民主。对于这一指标，认为“做得好”的占35%，认为“做得一般”的占41%，认可度不是很高。（2）党组织自身建设。答卷中认为“做得好”与“做得一般”的各占32%和51%，认可度一般。 （3）对群众进行教育引导。答卷中认为“做得好”与“做得一般”的各占22.4%和17.2%，认可度较低。（4）服务本村村民。答卷中认为“做得好”的只有21.3%，认为“做得一般”的也只有31.4%，在处理本村村民之间矛盾纠纷这一具体指标中，认为“做得好”的也只有21.4%，认为“做得差”的高达42.5% ；（5）团结带领本村发展。答卷中认为“做得好”只有19.3%，认为“做得差”的高达53.4%。
二、影响村级基层党组织职能发挥的因素
通过调查研究，笔者认为，村级基层党组织职能发挥不足的原因主要有以下几个方面：
（一） 环境因素
一是农村内外环境发生了深刻变化，村级党组织发挥作用的难度空前增大。计划经济时代，村级党组织拥有广泛的行政职能，被赋予了极大的权力。市场经济条件下，农民的经济生产变得独立自主、分散宽松。农村推行村民自治后，农民在政治上获得了比较充分的民主权利，同时，村级党组织原有行政职能和权力逐渐丧失。在这样的背景下，村级基层党组织如何有效地发挥领导核心作用、如何组织引导农民和发展生产面临着前所未有的困难。
二是村级基层党组织发挥作用的基本资源尚不雄厚。现在的农村基本上还是小农经济，特别是在边境民族地区，大都没有集体经济实力，因缺乏牢靠的财力支持，基层党组织发挥作用受限。
三是督促力度不够。基层党组织要切实履行职能，外来的督促不可缺少。督促来自上级和村民两方面。现实中，上级的督促有，但更多的是围绕某个时段的中心工作，连续性、系统性不够，尤其是制度化的考核督促欠缺。村民自治条件下，来自村民的督促应该说是有基础的，但由于管理的制度化水平、民主化水平低，村民的督促力量极为薄弱。
（二） 人员因素
基层党组织职能作用的发挥，最终依靠党员作用的发挥。目前，农村党员素质不容乐观：，一是整体文化素质偏低。初中及其以下学历的占了66.3%，低学历自然影响到农村党员的思想观念和能力；二是党员老龄化。农村发展党员本来就难，年轻党员又大都外出务工，上了年纪的党员很难发挥先锋作用；三是党员对自身身份认识不足。问卷调查发现，对党员权利义务 “知道一点”的党员占到了一半，有8%的党员不知道党员具有什么权利义务。调查中还发现，“知道一点”权利义务的党员，有的明确承认“没有履行过”。出现这种状况的原因有三：思想观念上，认为党员要无偿地参加党内的活动，这样将误时误工；文化习俗上，党员的带头作用常常不被村民所理解，特别是在偏远落后的边境村寨，总觉得带头如出风头；待遇问题上，农村党员干部的教育长期以来存在投入不够、措施不得力的现象，加之经济待遇低、职务升迁难，工作普遍缺乏动力。
（三） 活动机制因素
村级党组织的自身建设必须依靠有效的载体。从调查结果看，这里面的缺憾不少。访谈中，有的党员说即便有活动，比如学习，也存在着流于形式的倾向；有的党员则认为活动无非是一个季度交一次党费；个别的甚至抱怨根本就没见过什么活动。影响村级党组织活动开展的主客观因素是多方面的：15.2%的人认为党员没有兴趣参与，16.8%的人认为没有人组织活动，28.6%的人认为活动方式单一，39.4%的人认为受生产的影响。把上述原因归纳起来，一是活动不规范，二是活动不灵活。缺乏有效载体，党组织建设自然难以开展。
三、强化村级基层党组织职能发挥的建议
（一）建立健全政策法规，为村级基层党组织职能发挥创造良好环境
村级党组织要持续发挥好其应有的职能作用，首先得解决财力不足、财源不稳的问题：一是完善农村发展的体制机制。坚持农村基本经营制度，稳定和完善土地承包关系，进一步完善土地承包经营权流转市场，为村民解除一些不必要的后顾之忧。二是抓好重点建设村的工作，扩大示范村建设范围。加强以水电路气房为重点的农村基础设施建设，改善农民群众生产生活条件，为基层党组织发挥职能提供工作的平台。三是充分利用好国家差别化产业政策，支持边境民族村寨大力发展特色优势产品，突出发展“一村一品”，不断增强村级集体的经济实力，为村级党组织职能发挥储备财力财源。四是提高村干部尤其是村级党组织负责人待遇。其待遇最起码不能低于本地劳动力的平均收入，并进一步探索实行农村党员干部的养老保险制度，为他们解决退休以后的生活保障问题。
（二）重视教育培训，为村级基层党组织职能发挥提供智力支撑
所谓村级基层党组织带领发展能力弱，说来说去，还是人的素质跟不上。农村党员干部生活在中国最基层的农村，搞好他们的学习教育，可以以点带面，可以从正面积极地影响村民的思想观念，逐步营造乡村的文明风尚。为此，一要加强村级基层党组织领导班子建设。针对农村青壮年劳动力大多都外出打工、后备人选不足的现状，应不断打开视野、拓宽选任渠道。首先，把村级干部尤其是村党支部书记纳入整个干部后备人选的培养选拔系统。其次，建立健全从新进公务员中选派政治素质好、热爱农村的年轻人到农村工作，并根据能力和表现，选任为村党组织领导的刚性制度。无论是选择新进公务员还是选拔优秀大学生，都要注重把优秀的年轻人放到最基层最艰苦的地方锻炼磨炼，同时注重完善激励机制，真正解决年轻人下得去、待得住，干好了有奔头的问题。最后要强化对农村普通党员群众的教育引领。一要把农村党员的教育纳入县市的干部学习教育规划，充分利用当地党校和其他学校的优势，对党员进行轮训和培训。二要把农村党员的学习纳入整个农村乡风建设考虑，使之成为其中的带动点。
（三）创新有效载体，为村级基层党组织职能发挥优化助推手段
村级基层党组织职能作用的发挥，始终离不开有效载体的助推作用。在边境民族地区的广大农村，助推效果最佳的载体是结合民族文化创新基层党建工作。以建设学习型党组织为例，边境村级基层党组织开展学习一定会碰到语言、风俗等等的障碍，此时依托学习宣传民族理论、民族政策、民族法律法规和民族知识的有效载体更为重要。在继续利用民族语言传播党的声音、用民族文字解读党的政策、用民族干部开展党的教育、用民族艺术弘扬党的文化、用民族节庆宣传党建成果的基础上，一方面要巩固提升结合民族文化创新基层党建工作的成果，另一方面，还要发掘更多更好的有效载体，充分开展基层党组织的活动，尤其是进一步发挥边境村级基层党组织在加强和创新社会管理中的职能作用。
（四）服务转型升级，为村级基层党组织职能发挥提供切入点
强化村级党组织职能发挥，必须要把党组织从管理者的角色逐步转向服务者的角色，以服务功能转型升级为切入点来带动和促进村级基层党组织其他职能的全面发挥。胡锦涛同志在建党90周年的讲话中强调，要把服务群众、做群众工作作为基层党组织的核心任务和基层干部的基本职责。为此，一要转变作风强化服务，在村级基层党组织中扎实开展群众观点、群众路线、群众利益、群众工作的“四群”教育，真正把党的路线方针政策和各级党委、政府的决策部署，落实到最基层、落实到农民群众。二要拓宽领域优化服务，进一步探索建立跨区域、相对独立的功能性村级基层党组织新模式，逐步实现统一管理服务事项，统一调配服务资源，切实优化服务水平的目的。比如云南的跨省区党建新模式使村级基层党组织从解决妨碍两村生产生活的问题入手，为两村群众做实事、办好事，既提高了服务水平，又营造了和谐环境，达到了双赢的效果。三要加强监督深化服务，注重保障基层党员群众在村级事务管理中的知情权、参与权和监督权。为此，重要是强化党务公开，将党务公开纳入党建工作考核内容，避免党务公开流于形式（作者 熊敏 来源：《中共中央党校学报》２０１２年３期）