南通社会矛盾纠纷“大调解”体系建设的思考

2012-07-30 16:01:01　http://www.chinapeace.org.cn/　来源：学习时报　

    随着经济社会的快速发展和人民生活水平的逐步提高，城市机动车保有量和机动车驾驶人数量急剧增加，由此也导致交通事故量不断攀升，滋生出大量的矛盾纠纷。如何科学、高效地调处交通事故，界定损害赔偿责任，促使事故双方达成处理协议，对于有效处置事故、维护社会和谐稳定至关重要。

    江苏省南通市创造性地设立交通事故“一站式”调处中心，民警、法官、律师、调解员、评估员、保险理赔员集中办公，对交通事故从定责确认到协调理赔“一站式”完成，将时间跨度为3—6个月的司法诉讼缩短为当场办结，将分头起诉、分别立案、互为原被告的复杂诉讼程序简化为“一站式”流程，将侵权赔偿和保险理赔两个环节合并为统一步骤，提升了矛盾纠纷调处的效能，大大化解了潜在的风险矛盾。

    仅2011年1—11月份，南通全市7个交通事故损害赔偿调处中心和78个交通事故损害赔偿纠纷调处工作室就受理了各类交通事故损害赔偿案件（含非交通安全事故）7000余起，其中重大事故358起，一般事故1250起，调处成功率达到98%。在南通市海安县交巡警大队道路交通事故联调快处中心，我们看到，中心从利用视频监控、彩信通等第一时间掌握警情到分类对接调处都有一套完整的流程和工作机制，运行规范，快速高效。

    然而，交通事故矛盾纠纷调处机制只是南通市“一综多专”、“大调解”体系下16个专业调处机制中的1个，类似的还有涉及医患、劳资、房屋征收、环保、消费维权、价格纠纷等诸多民生领域的矛盾调处机制。这些专业调处机制和综合调处机制共同构成了南通市社会矛盾纠纷“大调解”体系，如同一张纵横交错的水网疏导社会矛盾，维护社会和谐稳定。

    “大调解”体系产生的背景

    1978年改革开放至今30多年来，我国经济社会发生了翻天覆地的变化，经济总量跃升至世界第2位，城市化率突破50%，人民生活水平大幅提高。但与此同时，由于社会结构的深刻变革、经济体制的深刻变动、利益格局的深刻调整以及人们思想观念的深刻变化，我国社会也随之进入了“矛盾凸显期”，各类社会矛盾纠纷频发，产生了很多新问题、新情况，如果处理不当，就有可能衍生出一些深层次的社会矛盾。

    南通是我国首批14个沿海对外开放城市之一，是改革开放的排头兵、桥头堡。2011年，南通实现地区生产总值4080亿元，地方一般预算收入位于全国前10强。在社科院最新发布的城市综合竞争力排名中，南通是提升最快的地级市。

    经济发展必然带来社会矛盾的滋长。南通在经济高速发展的同时，也遇到了大量的社会矛盾与纠纷，呈现出区域性、阶段性、人民利益诉求为主的特征，严重制约着经济社会的健康有序发展。

    如何破解这些难题？2003年4月，南通市在全国率先建立了以“党委政府统一领导、政法综治牵头协调、调处中心具体运作、司法部门业务指导、职能部门共同参与、社会各方整体联动”为主要特色的社会矛盾纠纷“大调解”体系。9年多来，累积化解各类矛盾29.7万件，有效避免越级上访4374件、群体性事件4690件、民转刑案件1385起。南通市122个乡镇（街道）中每年超过1/3实现“无民转刑案件、无越级上访、无群体性事件”的“三无”目标。

    在这9年间，南通的“大调解”体系建设经历了三个阶段。一是基础建设阶段，时间跨度为2003—2006年。这个阶段主要体现了“大调解”综合性特征和应用综合手段化解各类社会矛盾纠纷的运作特点，以党委统一领导为前提，实现了区域内社会资源的有效整合，综合运用经济、行政、法律、教育等多种手段化解各类社会矛盾纠纷。二是创新发展阶段，时间为2007—2011年。这个阶段以专业化为主要特征，依托“大调解”综合平台，在相关区域与行业，不断探索建立专门调解组织、专业调处机制以及专职调解队伍，有效构筑起“一综多专”的“大调解”格局。三是提能增效阶段，这个阶段开始于2012年，是进一步优化调解体系，提升调解功能，增强调解实效的阶段。

    问渠那得清如许，为有源头活水来。南通的不懈探索带来的是整个城市的长治久安。南通连续 13年无重大刑事案件、重大群体性事件；连续三届12年被中央综治委表彰为全国社会治安综合治理先进地市，并被授予“长安杯”，2010年被中央确定为全国社会管理创新综合试点城市，今年年初被中央确定为全国社会管理创新典型培育城市。南通还先后荣获全国文明城市、全国“十佳和谐发展城市”等荣誉。

    如今，社会矛盾纠纷“大调解”体系已融入南通经济社会发展的各个层面，成为有效化解新时期人民内部矛盾的有力保障，成为南通市具有鲜明时代特征、社会公众认可度高的综治平安建设新品牌，极大地促进了社会的和谐与稳定。

    “大调解”体系的组织网络建构

    南通的“大调解”体系并没有超脱现行的社会管理架构，而是在内涵上融司法调解、行政调解、人民调解、行业社会调解与一体。其特点在于，最大限度地整合现有社会矛盾调解资源，形成合力，整体联动，以最大的效能化解社会矛盾纠纷。

    在组织体制上确保“大调解”体系在化解社会矛盾中的龙头性地位。宏观制度设计上，实行“党委政府统一领导、政法综治牵头协调、调处中心具体运作、司法部门业务指导、职能部门共同参与、社会各方整体联动”的社会矛盾纠纷“大调解”工作格局。这种体制既强调了党委政府的领导优势，又肯定了司法部门的专业性、权威性优势，还体现了综治部门综合协调的优势、职能部门齐抓共管的优势和社会组织广泛参与的优势，确认了调处中心的基础性地位，分工明确，定位科学，确保了社会矛盾化解“大调解”体系的高效运转。

    在组织网络上确保“大调解”体系在化解社会矛盾中的基础性定位。南通构建了市“大调解”指导委，县、乡调处中心、村（社区）调处站、十户调解小组和基层调解信息员的六级“大调解”工作网络。目前，南通全市9个县（市）区、122个乡镇（街道）和2255个村（居、园区）都建立了“大调解”组织，村民小组内部则按照10户为一个单元设立“十户联调长”，设立矛盾纠纷信息员，在纵向上建立起一道针对矛盾纠纷不留盲点的防范处置网络。这样，社会矛盾能够被及早发现、及时处理，尽可能在基层一线消解影响社会不稳定的因素。

    在工作职能上确保“大调解”体系在化解社会矛盾中的导向性角色。在工作运行中，党委和政府赋予“大调解”体系矛盾纠纷交办转办、督查考核、指导协调、情况通报、人事建议、一票否决建议等“六大权力”；乡镇（街道）调处中心作为政法综治工作中心的核心办事机构，强化其对矛盾纠纷分流指派、调处调度、调处督办、一票否决建议和渎职责任追究“五大职权”；村居调处站有纠纷排查、报告、调解、回访等四项职能。各级调解组织遵循免费咨询、免费调解、免费服务的“三免”原则，实行一个窗口对外和“一站式”服务、一揽子解决问题，真正做到有案必受、有受必理、有理必果、有果必公。加大投入，各县（市、区）均建立了“大调解”视频指挥系统，通过这一系统，基层调解组织每天向县（市、区）中心报告当天发生的各类矛盾纠纷情况，做到基层动态实时掌控。各级调解组织有职权、有权威，这种导向也进一步强化了“大调解”体系在社会矛盾化解、社会管理创新中的龙头性、基础性地位和作用。

    “大调解”体系的“一综多专”立体格局

    在纵向上，建立综合调解平台。所谓“综”就是建立市大调解指导工作委员会、县乡调处中心、村居级调处站、十户调解小组和基层调解信息员的六级工作网络，县乡村三级大调解中心（站）作为综合性的调处平台。在综合调解平台建设上，重点强化县、镇和村（社区）三级实体功能。

    县（市、区）“大调解”中心为党委政府直属正科级事业单位，核定专项编制，调处中心主任由党委分管领导担任，配备2至3名副主任，工作人员9—11人。作为县区“大调解”工作的“龙头”，重点突出其源头防范、矛盾排查、直接调处、对接互动、管理考核、指导督查、队伍培训等多项功能。

    在矛盾排查上，严格有矛盾报矛盾、无矛盾报平安的“每日零报告”制度，推动“大调解”由坐堂受理向上门服务、事后调处向事前排查转变，力争矛盾纠纷第一时间发现、第一时间分流、第一时间化解。

    在矛盾调处上，对重大、疑难矛盾纠纷尤其是行政类、跨区域、群体性、有影响的重大矛盾纠纷，整合各部门力量，及时进行直接调处。

    在综合管理上，县级调处中心对基层各类调解组织、调解人员履行统筹协调、业务指导、督查考核、综合管理等职能。

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