（五）行政法治发展战略重点
行政法治发展战略的重心调整的显著表现 ——加强行政组织法制建设，将是建设服务型法治政府的重要支撑点和关键着力点。第一，这是此前法制建设阶段的合理发展。加强行政行为立法和执法规范化等方面尽管也取得了一定成效，并且由运行机制延伸、上溯和触及到组织体制之上，比如行政权力公开透明运行机制、比如相对集中行使处罚权、比如行政服务中心建设、比如城市管理综合执法局和执行局的设置。但是，多头执法、重复执法、政出多门、扯皮推诿、相互钳制等问题，以及监管失控、干预过多等问题仍然没有得到根本解决和彻底好转，由此带来政府执行力差、公信力弱、成本高昂等弊病，群众反映强烈。尽管在行政协调机制、行政职权冲突解决机制方面可以进行适当的完善，但是毕竟在有关裁处之中的依据是行政职权设定和配置的基本原则、基本格局和基本结构的明晰。第二，公共服务得到重视和拓展的必然要求。随着市场经济体制改革的深入，政府在全面履行职能的同时，更加注重增强基本公共服务能力，更加注重保障民生和社会建设。而这样情形之下的政府职能结构化变革的重要冲击不在于程序变化和行为改变，根本上是通过政府的组织再造实现对于政府职能演变的适应和确认，要进一步在政府的社会建设和公众服务职能部门、经济调控和产业引导职能部门、公共财政税收汲取和支付管控部门以及自身成本绩效控制的管理机构等的改革之间予以协调统筹。第三，加之于党的执政能力的不断加强、执政格局更加明确，社会管理体制中政府角色定位更加清晰，也需要和可能对政府体制进行结构性调整，并且着力推进其进入法律调整和控制的更具有科学性、稳定性、协调性和约束性的阶段和层次。这些汇集起来，就是适应制定和实施行政管理体制改革总体方案的要求，政府职能和职权的性质、内容、规模、幅度、层级、关系等均应得到科学界定，以全面优化政府治理结构和行政组织体制，进而在职权配置、机构设置、组织关系、组织行为、组织程序和组织责任等行政组织法律规范内容上得到体现和确认。
因此，《国务院组织法》、《地方人大和地方政府组织法》等都将在、应在新的一轮行政管理体制改革浪潮中得到新生，甚至《中央地方关系法》有可能浮出水面。国务院组成部门、直属机构和办事机构等的权限范围和组织规程长期停留在“三定方案”的情形应当得以摆脱机构部门之间的结构性、体制性矛盾的侵袭。行政组织法的原则、内容、结构、程序和力度等要素和面貌均将焕然一新，组织法制的刚性约束将更加强化，行政组织法制地位更加突出。行政编制法中的科学化设定与模块化调整、公务员法制中的分类化管理制度、责任设定与追究制度的强化都将是政府组织法制建设的重要选项。
三、结语
需要说明的是，第一，行政法治发展战略不能替代和取代关于行政法制建设的具体而特定的制度创设和制度适用的理论与安排。抽象性也是其局限性。第二，行政法治发展战略尽管试图对于行政法制实践进程的重大、关键和长远问题给予富有历史经验和前瞻思考、富有辨证精神和科学考据、富有价值正当和操作保证的抉择和部署，但是毕竟只是在认识和顺应规律的基础上尽可能地弘扬理性、靠近价值的一种主观努力。在法治的生动实践中，需要理性和战略，是毫无疑问的；但是不能迷信理性和战略，任何一种战略观念、战略思维和战略规划，如果沉醉自身，一定是在给自己以嘲弄。那么，第三，实践中的协调性、实效性的追求、基础性、关键性的注意则是战略思维的有益启示，而同时对于实际进程中的偶然性、反复性和曲折性的警惕、对于首创性经验的接受以及灵活的策略应对，也同样是不可或缺的。
总之，在行政法治发展战略上的主动思考、正确理解和适度应用对于行政法制建设的健康持续开展、对于行政法学理论的全面深入发展是有积极意义的。从“坚定不移发展社会主义民主政治”的战略高度，引入战略思维，认识和看待行政法治发展的矛盾、目标、构成和路径，以更加深刻地把握行政法治发展的规律、价值和实践，更好地促进行政法治自身诸方面、诸环节的协调统筹，以及行政法治和法治发展的其他领域和环节之间、行政法治和行政改革之间的密切配合，是适应法治发展复杂性的迫切要求，是遵循事物内在协调性的客观要求，是面对社会发展本质和谐性的必然要求。
基金项目： 2005年度国家社会科学基金重大项目“法律制度与社会建设的和谐”（ 05&ZD042）阶段成果节选。主持人周旺生教授，作者系该项目子课题负责人。
注释:
[i] 参见罗豪才主编：《现代行政法的发展趋势》，法律出版社2004年版； 应松年主编：《当代中国行政法》(上、下卷)，中国方正出版社2005年版；杨海坤、章志远：《中国行政法基本理论》，北京大学出版社2004年版；杨建顺：《行政规制与权益保障》，中国人民大学出版社2007年版。
[ii] 在行政法学的当代发展上，行政法政策学则成为一种重要趋向、研究领域与研究方法。日本的阿部教授和大桥教授均具有明显的法律政策学倾向，阿部甚至是鲜明的倡导者。阿部泰隆认为：“行政法总论应该能够从整体上认识、分析现行行政的法体系，具体包括有哪些行政手法、其各自具有何种内容与功能、有何种问题或局限、是否存在更好的替代性手法等等，均有从法的功能层面进行分析和理解的必要。”引自鲁鹏宇：《日本行政法学理构造的变革:以行政过程论为观察视角》，《当代法学》2006年第4期。参见（德）汉斯.J.沃尔夫：《行政法》，高家伟译，商务印书馆2002年版。陈爱娥：《行政行为形式—行政任务—行政调控——德国行政法总论改革的轨迹》，《月旦法学》2005年第120期。关于美国的行政法的政策学倾向与观点，参见陈朝建：《谈台湾新公法学派之建构——以法律政策的宪法论证为例》，《政策研究学报》2005年第4期。另外参见解亘：《法政策学――有关制度设计的学问》，《环球法律评论》2005年第2期。胡平仁：《法律社会学》，湖南人民出版社2006年版。反之，在我国早期行政法学创立时期，有学者范扬主张相对纯粹的行政法解释学：“行政法学与行政学或政策学，究有分际，彼此不容侵袭；应属行政学详细讨论之点，则著者不得不认为非法学的问题，而勉力避之矣。”范扬：《行政法总论》，商务印书馆1935年版，序言。在行政法学的发展上，有学者认为，在看到“使居于行政法学核心地位的“解释论”走向了与“立法论”并重的局面”，行政法学的研究视野和方法呈现出一定的开放性和包容性的同时，也有学者主张“要警惕把行政法学带向无边际、无所不包的学科的危险境地”。甚至有学者认为：“在这种变法背景和变法心态中，法学界容易流行的是公共知识分子的法律政策学，而不是强化法律共同体的法律解释学”。参见高秦伟：《行政法学方法论的回顾与反思》，《浙江学刊》2005年第6期；蔡志方：《行政法之概念、对象及范围》，台湾行政法学会主编：《行政法争议问题研究》（上），台湾五南图书出版公司2000年版，第27－28页。以及包万超：《作为严格社会科学的行政法学》（上），载《法制日报》1999年12月19日；强世功：《宪法司法化的悖论——兼论法学家在推动宪政建设中的困境》，《中国社会科学》2003年第2期。
[iii] 有关分析参见袁曙宏：《法治规律与中国国情创造性结合的蓝本——论<全面推进依法行政实施纲要>的理论精髓》，《中国法学》2004年第4期。
[iv] 参见汪向东、叶孟理：《系统分析法与矛盾分析方法》，《现代哲学》1986年第2期；倪志安：《论马克思主义哲学的矛盾分析方法》，《西南大学学报》2008年第3期。
[v] 有关平衡论的理论观点及其争论参见罗豪才主编：《现代行政法的平衡理论》，北京大学出版社1997年版；罗豪才等著：《现代行政法的平衡理论》，第2辑，北京大学出版社2003年版。
[vi] 这种观点是战略规划认识中比较普遍的，参见（法）p.皮加尼奥尔：《社会展望学》，《国外社会科学》1982年第5期。（法）米歇尔·戈代：《展望学与战略规划》，《国际经济评论》1993年第1期。在高等教育领域的观点与应用，参见Daniel James Rowley， Herman D. Lujan and Mchael G. Dollence. Strategic Change in Colleges and Universities: Planning to Survive and Prosper. San Francisco Jossey-Bass Inc.，Publishers，1997, p.156.以及Edited by David Middlewood and Jacky Lumby Strategic Management in Schools and Colleges. London Paul Chapman Publishing Ltd, 1998, pp.111-113.在企业管理领域的观点与应用，参见Andrews,K.R.The Concept of Corporate Strategy，Homewood,Ill.以及张建琦，郑新章，文心：《企业家战略规划能力的构成及其影响的实证分析——以广东省中小民营企业为例》，《南方经济》2008年第3期。
[vii] 关于纳税人诉讼在约束政府支出方面的作用、公益诉讼在促进政府切实维护社会公共利益方面的作用，这些类型的诉讼在实现公众参与之下的公共政策的形成和修正方面的功能，以及在具体诉讼法律制度借鉴和构设方面的探讨是近年来的一个重要法学议题。可以参见常纪文：《美国环境公民诉讼判例法的新近发展及对中国环境公益诉讼立法的启示》，《中国律师和法学家》2007年第3期。肖建国：《民事公益诉讼的基本模式研究——以中、美、德三国为中心的比较法考察》，《中国法学》2007年第5期。施正文：《我国建立纳税人诉讼的几个问题》，《中国法学》2006年第5期。马存利、韩平：《纳税人诉讼适格问题研究——美国最高法院的司法实践对我国的启示》，《当代法学》2008年第3期。肖建华、唐玉富：《论公益诉讼的理论基础与程序建构》，《河南省政法管理干部学院学报》2008年第1期。马明生：《论行政公益诉讼的原告资格》，《法学论坛》2008年第6期，等。
[viii] 黄异：《行政法总论》，台湾地区三民书局2006年版，第12页。于安：《论社会行政法的构建》，《法学杂志》2007年第3期。
[ix] 关于给付行政法，我国大陆地区较早的文献有郭润生、张小平：《论给付行政法》，《行政法学研究》1994年第3期。现在可以主要参见杨建顺主编：《比较行政法——给付行政的法原理及实证性研究》，中国人民大学出版社2009年版等。
参考文献：
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[2]罗豪才.现代行政法的平衡理论（1、2）[M].北京:北京大学出版社，1997、2003.
[3]袁曙宏、赵永伟.西方国家依法行政比较研究____兼论对我国依法行政的启示[J].中国法学，2000(5).
[4]袁曙宏.法治规律与中国国情创造性结合的蓝本____论《全面推进依法行政实施纲要》的理论精髓[J].中国法学，2004(4).
[5]应松年.当代中国行政法(上、下) [M].北京:中国方正出版社，2005.
[6]杨海坤、章志远.中国行政法基本理论[M].北京:北京大学出版社，2004.
[7]杨建顺.行政规制与权益保障[M].北京:中国人民大学出版社，2007.
[8]叶必丰.行政法的人文精神[M].北京：北京大学出版社，2005．
[9]姜明安.新世纪行政法发展的走向[J].中国法学，2002(1).
[10]石佑启.论公共行政与行政法学范式转换[M].北京:北京大学出版社，2003.
[11]黄异.行政法总论 [M] .台湾地区三民书局，2006.
[12]杨建顺.比较行政法——给付行政的法原理及实证性研究[M].北京:中国人民大学出版社，2009.