三、建设性反思：创新社会组织管理的未来路向
以往在整个社会管理体制中，国家居于主导地位，起主导作用，社会组织和居民个人微不足道，只起补充的、辅助的作用。在国外，政府与民间组织的关系被解释为“伙伴合作”（ partnership），这是指在公共服务和社会管理领域，由政府与民间组织合作共同提供服务、进行管理。“伙伴合作”不反映两类组织地位的高低，只是反映其共同合作于发展公共服务和社会管理。在我国的社会管理与社会建设中，同样要重视社会组织的培育和发展。如今随着行政管理体制改革的深入，大部门体制下“小政府、大社会”格局的出现，政府正向“有限政府”、“责任政府”、“法治政府”转变，大量群众性、社会性、公益性、服务性的微观社会管理职能和社会公共服务职能逐步从政府职能中分离出来，需要由社会组织来承担。
从未来的趋势看，在我国经济建设、政治建设、文化建设和社会建设中需要社会组织发挥更多更积极的作用。国内曾经有研究者提出了社团自治化程度指标：法律框架、章程制订、人事权归属、经费来源、日常决策权归属、运行方式、激励机制、监督制度、自治组织的主观倾向等。 [8] 目前社会组织的角色定位、法律地位、运行机制、管理制度方面都存在很多问题，急需采取有效措施予以改进。因此，应健全完善以章程为核心的法人治理结构和治理机制，建立民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的运行机制。同时，在内部制度、组织文化、人员素质、经费筹措、活动开展等方面加强组织建设，提高社会组织在筹募资金、项目运作、技术交流等方面的能力，加强与政府、企业、事业单位及其他社会组织的联系与合作，为社会提供更好的公共服务。此外，还要着力完善保障机制与激励机制，调动组织成员的工作积极性，着力培养、吸引和用好社会组织人才。
就社会组织培育和发展的现实来看，北京市确立了“民政部门牵头、业务主管单位负责、社会组织自律、社会力量参与”的社会组织建设与管理工作体系，通过改革社会组织登记管理方式，发挥“枢纽型”社会组织的作用，确立了对社会组织实行分类管理的办法，探索社会组织培育制度化的路径。 这种分类负责的组织管理体制创新，为社会组织优化结构、整合资源、有序发展提供了思路。一方面，按照各类社会组织工作领域确定“枢纽型”社会组织，清晰地勾勒出社会组织管理的整体架构，明确了组织职能和专业特长，便于社会组织按照“行业指导”的方式进行登记、注册、监管、变更和注销。也便于相同类别、相近功能的社会组织之间加强联系与协作，在一定范围内整合资源，有利于形成组织合力，更好地发挥公共服务和社会管理功能。另一方面，由“枢纽型”社会组织发挥 政治领导、业务指导 作用，加强对社会组织 年度检查、财务审计、信息公开、等级评价、社会评估、组织自律等规范体系建设， 便于建立起对社会组织的监管、审查长效体制，为社会组织发展的科学化、制度化、体系化奠定良好基础。再者，对社会组织进行科学的类别划分和分类管理，既有利于政府加强宏观指导，从长远来看，也便于企业、社会各界根据自身需求有针对性地进行项目采购。这些都是有积极意义的。
就目前“枢纽型”社会组织管理模式的实际运作情况来看，尽管已初见成效，但其进一步发展与完善还面临一些难题。
首先，对社会组织“宽审批、严监管”，放宽对于 “业务主管单位 ”的要求，降低其登记注册门槛，一方面可以被看作是社会组织管理创新的 “积极信号 ”，另一方面由于缺失相关法律法规的保障，在政治认可和制度规范上存在一定风险。今后较长的一段时期内，必须着力推动建立健全法律体系，构建以法律为框架的社会组织规范运作体系，同时要强化民政部门的指导、监管等工作责任。
其次，这种对同性质、同类别、同领域的社会组织进行的“枢纽式”管理实际上是在党和政府与社会组织之间搭建一个 “民管民 ”的组织平台。这种“民管民”方式本身的科学性和合理性就值得商榷。按照传统的“双重管理体制”，社会组织有“业务主管单位”和“登记管理部门”（民政部门）两个“婆婆”，现在又增加了“枢纽型”社会组织这个管理层级，实际上有了三个“婆婆”。这与增强社会组织独立性的发展方向不一致。
再次，在这种管理模式下，“枢纽型”社会组织同时承担着服务和管理的双重任务，实际上加重了组织负担。其如何指导和管理其他社会组织，也没有明确的制度规定。在组织管理中，除非“枢纽型”社会组织愿意向其他社会组织让渡一些利益，其他社会组织才愿意接受其指导或者与之合作。很多“枢纽型”社会组织并不是非常乐意担任这种角色，只是碍于上级政府的任命才不得不勉为其难地接受。
最后，“枢纽型”社会组织管理体制建立的初衷是为了建立一个管理枢纽，有效地对社会组织进行分级分类管理，发挥其在政治引领、业务指导、管理服务、联系协调、研究政策、信息发布、组织交流、反映诉求、维护权益等方面的功能。但是，“枢纽型”社会组织的数量和类型有限，如果按照业务职能进行简单归类管理，必然会有很多社会组织不能被归类或被归类到业务职能有一定差距的“枢纽型”社会组织管理范围内，在这种情况下，“枢纽型”社会组织发挥的作用还不如行业协会。
总的来说，尝试用“枢纽型”社会组织管理体制进行社会组织管理有其积极的一面，但也容易出现管理层级增加、组织利益分割、组织间关系难以协调、业务指导有偏差等消极后果。因此，在社会组织管理中，应考虑综合运用多样化的管理体制，以达到全面覆盖、协调运作、有效管理的目的。（来源：社会学视野网 作者：李璐）
参考文献：
[1] 郑杭生、杨敏：《社会实践结构性巨变的若干新趋势——一种社会学分析的新视角》，《社会科学》，2006年第10期。
[2] 马立：《论政府与民间组织在社区治理中的和谐运作》，《理论文萃》2006年第5期。
[3] 北京市民政局会议文件：《深化管理体制改革推动社会管理创新 加快推进社会组织建设管理事业科学发展——在2011年社会组织管理与改革大会上的讲话》。
[4] 北京市《关于构建市级“枢纽型”社会组织工作体系的暂行办法》（2009-03-20）。
[5]《北京迈出“枢纽型”社会组织管理一大步》，《领导决策信息》，2009年第15期。
[6] 岳金柱：《基于麦肯锡7S系统思维模型的构建枢纽型社会组织工作体系的分析及对策》，《社团管理研究》，2010年第2期。
[7]《北京市“枢纽型”社会组织工作体系框架基本形成》，北京社会建设网，http://www.bjshjs.gov.cn/86/2011/02/21/66@5030.htm
[8] 康晓光：《权力的转移——转型中中国权力格局的变迁》，浙江人民出版社1999年版，第220—221页。
（作者单位：天津师范大学政治与行政学院、政治文化与政治文明建设研究院；原载：《北京社会科学》 2012年第3期）