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郑永年:中国外交的内部要素改革

2012-07-19 08:56:54 http://www.chinapeace.org.cn/ 来源:求实理论网 

    区分外交专业与政治任命

    外交方面也如此。领导人物的频繁变换,经常导致他们的短期利益观念,很难从长远利益的角度来考虑问题。这并不说他们没有长远利益观念,而是说制度限制了他们不得不具有短期利益观念。再者,外交需要经验的积累,“资深”对外交来说至关重要。从世界范围看,那些伟大的外交家和外交战略家都是“资深”人物,也就是一辈子在外交领域打拼的人物。但在中国,限任制和年龄限制使得“资深”不可能。

    中国不可能再回到政治人物终身制的时代。不过,这些“缺陷”并非不可能克服。从各国经验看,中国要把政治人物和职业外交家区分开来,也就是要在外交系统确立职业外交家(公务员)制度和政治任命制度的分离。政治任命是根据政治情况的需要进行的,并且需要从属于限任制和年龄限制,但职业外交家不能受政治任命的影响。这种分离即可以保证外交领域政策,在变化和延续性之间的平衡,也可以充分利用职业外交家所积累起来的经验。

    光有职业外交家的经验,仍然不足以促使大外交的确立,因为职业外交家只是外交的执行者。更为重要的是,中国需要培养一些能够超越具体利益的外交战略家。李鸿章、毛泽东、周恩来和邓小平都是伟大的外交战略家。不过,现实地说,要中国出现类似的外交战略家已经非常困难。怎么办?中国可以培养出类似基辛格、布热津斯基那样的战略家。他们既可以来自职业外交家这个群体,也可来自大学或者研究机构。但不管如何,他们必须超越具体的利益。他们不应当有具体的组织和机构利益,他们所要做的就是界定“国家利益”及其追求实现国家利益的方法。这样的战略家必须和政治家配合,在重大外交决策上扮演重大作用。这样,就可以进而实现决策(政治家和战略家)和政策执行(职业外交家)之间的分离。

    中国目前缺失培养战略家的环境。中国的情况是,主要政治人物对外交缺失兴趣,大学和研究机构的研究人员,缺少和实际政治和政策的关联,职业外交人员只聚焦于具体事务的执行。这里,只有微观,没有宏观,更没有微观和宏观的关联。在这样的情况下,如何产生大的外交观念,大的外交格局?更为糟糕的是,中国的外交领域研究严重缺乏专业性,大多具有“重大影响”的研究,类似于“报告文学”或者“科幻小说”,靠情绪、愤怒来产生影响。缺失专业研究精神,使得外交战略领域似是而非,各种“阴谋论”满天飞。只有理性和科学才能探究未知的事物。没有理性和科学,就只好假定什么都是“阴谋”了。例如,这些年来,美国人做什么都被当成“阴谋”。货币是阴谋、朝鲜问题是阴谋、南中国海问题是阴谋,等等。因为相信这些都是阴谋,所以自己只好无动于衷。结果呢,自己被各种阴谋所困,眼睁睁地等着各种外交危机的发生,损害着国家利益。

    在外交的社会环境中,民意也正在变得不可忽视。外在世界把此称之为中国民族主义的崛起。因为愤怒是所谓的中国民族主义的主要特征,民意无论对中国的外交政策,还是外在世界对中国的认知,都在产生着相当的影响。尽管还没有类似于民主国家的表达机制,中国的民意也不可避免地变得重要起来。但是,在很大程度上,中国外交领域民意的愤怒与其说是对外国的愤怒,倒不如说对本国外交的不满。实际上,自民族主义传入中国以来,确切地说,自从五四运动以来,中国外交领域的民族主义,大多是表达对政府外交行为的不满。但这种愤怒的民意,经常促使中国的外交面临困境。

    因为外交方面的欠缺,导致社会的不满意;社会的不满意,导致政府官员必须照顾民意;而照顾民意,进而很难保证外交政策的理性。这是一个恶性循环。民意不可避免,但对民意还是要采用毛泽东的态度,即“既不要当人民的大老爷,也不要当人民的尾巴”。民意和专业外交必须区隔开来。现在,中国大力提倡公共外交,但对公共外交要有正确的理解,这并不意味着外交的大众化。社会当然可以在外交上扮演积极的角色,但一旦公共进入传统外交领域,一个国家就无外交可言。美国是民主的典型,但美国的外交是高度集权的。如果中国所提倡的公共外交,演变成外交领域的“泛民主化”,损害的必定是国家利益。

    问题在于,如何消减公众对外交领域的愤怒?很简单,要跳出目前的恶性循环,首先必须把外交做好。外交做好了,公众的愤怒自然就会消退。公众的愤怒消退了,外交领域的自主性就会增强,政治家、战略家和职业外交家就可以更专业地把外交做好。专业的思想、专业的决策、专业的执行,这些是一个国家好外交的前提条件。尽管各种非政府力量在崛起,但这个世界仍然是主权国家时代。主权国家因此必须通过各种方式,来强化自身作为外交主体的能力,而非被非政府力量拖着走。

    中国的内部外交环境正在变化,对外交事务的挑战正在迅速增加。很显然,这些内部环境变化既有其必然性,也是可以加以改革的。如果不能根据新的内部环境来改革外交的思维、政策和执行结构,不仅很难追求“大国大外交”的理性局面,而且不同形式的外交悲剧也会变得不可避免。

[责任编辑:闫天舒]