六、完善建议及结语
上述三个问题的存在的确与执法检查的制度初衷相去甚远。对这些问题无动于衷不仅会影响到对执法检查制度本身的价值判断，而且将进一步混淆法律与政治两个体系之间必要的制度区分。因此，制度性的回应必不可少。本文认为，有以下两种完善方案可供选择：
（一）完全消除政策功能
如果认为上述三个问题的存在可能否定、颠覆执法检查的制度价值，那么唯一的完善方案就是将政策因素完全地排除出执法检查的过程。具体而言，可行的调整方案就是回归1993年之前的监督功能定位——即将工作监督与法律监督做必要的功能区分，前者可以适当承载一些政策功能，而后者必须严格地被限定于确保宪法法律的实施。但是，这一方案不仅可行性不大，而且制度代价也不小。就可行性而言，将政策因素完全排除出执法检查过程似乎与执政党日益将决策重心向人大系统倾斜的趋势背道而驰。逆风改革所要面临的困难可想而知。此外，这种因噎废食的方案也将丢弃掉政策功能的一些正面的、积极的价值。
（二）扬弃发挥政策功能
另一种更为稳健务实的完善便是在承认政策功能存在必要性以及其所衍生出的各种积极影响的基础上扬长避短，有针对性地抑制、甚至消除政策功能所派生的一些负面影响，从而使法律与政策的对接真正实现弊大于利。具体而言，有以下几个制度细节层面的调整方案值得加以考虑：
1、执法检查的选题不能唯政策，而应兼顾执政党和社会的需求
鉴于监督议程资源的稀缺性以及执法检查对于执法资源分配的导向性作用，全国人大常委会在遴选及确定未来执法检查选题时应当全面评估开展监督的必要性。不仅应当关注执政党所关注的那些法律的实施状况，而且也要将那些社会及民众普遍关注、对社会生活产生广泛影响、实施过程面临较大问题的法律列入执法检查的选题。唯有结合上、下两种不同的制度关切才能最有效地发挥执法检查的制度效用。
2、执法检查的过程应更多地关注法律规则的实施情况
执法检查的制度初衷是通过检查法律实施的情况督促相关的执法机关提高执法水平。因此，执法检查组以及全国人大常委会理应将监督的时间及人力资源投入到对具体法律规则运行情况的评估中。尽管执法检查的选题不可避免地要反映执政党的政策需求，但选题确定之后的检查过程不应当过多地再次导入政策因素，法律规则应当成为最核心、最重要的关注对象。
3、进一步提高执法检查对执政党决策的影响能力
法律实施状况的好差与执政党的政策导向以及组织资源等因素密切相关。因此，执法检查实践除了要着承担监督执法机关工作、提高立法质量等直接的任务之外，还要积极挖掘出影响法律实施的一些根本性、体制性的诱因并在此基础上适时地通过影响执政党的决策加以一劳永逸的解决。
（三）结语
待不相容检查对政策执法检查实践承载起政策功能的确游离了其制度初衷，但这种意料之外的功能演变却似乎又符合我国现行政治制度的常理。尽管法律永远无法存在于政治（策）真空之中，但根据法治的要求适当区分法律与政策的不同功能、适当拉开法律与政策的制度距离则是必要的。执法检查政策功能的发挥必须纳入到法治的轨道。当然，这并不等于将政策作为与法律水火不相容的现象加以对待。诚如彭真委员长的谆谆告诫，我们“不仅要靠党的政策，而且要依法办事”[105]。
林彦，上海交通大学凯原法学院副教授，美国威斯康星大学法学博士。
【注释】
本文为2010年教育部人文社会科学研究青年基金项目“全国人大常委会执法检查权的完善与重构”（项目批准号：10YJC820069）的阶段性成果。