一、引言
执法检查的主要功能在于确保“维护法律的尊严，促进法律的贯彻执行”[1]。更具体而言，其主要目的在于“检查监督法律实施主管机关的执法工作，督促国务院及其部门、最高人民法院和最高人民检察院及时解决法律实施中存在的问题”[2]。然而在实践中，执法检查则承载着更为多元的功能。例如，笔者在前期研究中曾发现，作为监督程序的执法检查已经成为全国人大常委会反思自身立法缺陷的一种重要平台，成为了立法程序外完善法律的制度途径。[3]本文将尝试揭示其另一种重要的功能——即宣传执政党的政策、检查政策执行情况以及向执政党提出相关政策建议。
二、执法检查政策功能生成与加强的过程
作为法律监督的一种形式的执法检查并非从一开始就被赋予政策功能。事实上，执法检查实践与执政党政策的对接经过了一个从模糊到清晰的认知过程，期间也经历过一些思路和策略上的反复和调整。在此过程中，政策的重要性则逐渐被强调和强化。
（一）1993年之前：以立法与工作监督服务大局、法律监督旨在纠正违法行为
执法检查的功能定位是与全国人大常委会对于其所承担的监督工作、乃至全部工作的功能定位以及战略部署息息相关的。前者是后者的必要组成部分，且受到后者定位的影响和牵制。在我国，全国人大常委会的履职过程不可能不反映整个国家的工作大局和执政党的重大战略。自1979年五届全国人大三次会议开始，全国人大及其常委会的立法工作就已经非常直接地体现了国家发展的重点及紧迫性命题。20世纪70年代末、80年代初最主要的立法议题便是为百废待兴的共和国提供一套政权组织建设和改革开放所急需的法律规则。全国人大常委会于1985年对其立法策略所做的总结部分地印证了这一判断。[4]为了实现“把保证和促进改革开放作为首要职责，把加强社会主义民主和法制建设作为中心任务”的目标，[5]全国人大常委会进一步提出要在履行立法与工作监督职能中突出重点。此后，这一思路又被反复得到强调。[6]
与上述思路形成强烈对比的是，全国人大常委会最初对于开展法律监督的功能定位和实践思路颇为纯粹。1987年，全国人大常委会就提出，“要进一步明确人大及其常委会的法律监督，主要是对国家行政、审判、检察机关及下级国家权力机关违反宪法和法律的行为进行监督。”[7]直到1988年，七届全国人大常委会开始要求执法检查要有所侧重（“有选择地”、“重要”），但侧重点的选择并未像其对工作监督的定位那样被要求参照“现代化建设和改革开放中的重大问题”加以确定。[8]
（二）1993-1998年：政策功能初次定位——以国家大局确定执法检查重点
1993年，八届全国人大常委会最初对其任期内的工作规划似乎与七届全国人大常委会没有实质性的区别。乔石委员长在常委会第一次会议上提出要“围绕经济建设这个中心，全面履行宪法、法律赋予的职责”。法律监督仍然被定位于旨在“维护宪法的尊严和法制的统一”、“纠正有法不依、执法不严、违法不究、以至执法犯法、以言代法、以权压法的现象”。[9]
三个月之后，《第八届全国人民代表大会常务委员会工作要点》（简称“《要点》”）正式通过。在法律监督方面，除了重申乔石委员长的讲话精神之外，《要点》再次强调工作监督的开展要“围绕改革和建设的重大问题及人民群众关心的‘热点’问题”。[10]
然而，萧规曹随紧紧是短暂的现象。是年9月，全国人大常委会通过了作为执法检查“制度化初步尝试”[11]的《关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》（以下简称“《若干规定》”）。《若干规定》对执法检查定位的一个重要调整就是借鉴工作监督“突出重点”、“服务大局”的思路——
“应围绕改革开放和社会主义现代化建设的重大问题，以及人民群众反映强烈的问题，确定一个时期执法检查的重点。特别要加强对有关社会主义市场经济方面法律实施情况的检查监督，保障和促进社会主义市场经济的发展。”[12]