如今，走进位于北京玉泉山脚下的北坞村，已经很难再将这里与传统观念上的“农村”结合在一起。崭新的六层楼房，规范的社区管理，便利的社区服务，加之周边大面积的环境绿化，俨然将这里变成了一个高档的城镇居住社区。而常年生活在北坞村的村民们都知道，两年多前，北坞村还是市级挂账的重点村，村域环境脏乱差、治安案件持续高发，人口比例严重倒挂。而让北坞村发生如此翻天覆地变化的，正是一次成功的城乡结合部地区治理发展的新探索。
据了解，近年来，北京市坚持城市化的发展方向，创新集成了一系列关于城乡结合部规划建设、社会发展的政策措施，形成了“跨越式”、“渐进式”和“趋同式”等不同的城乡结合部治理发展路径。截至目前，全市50个重点村旧村拆除工作基本完成，整建制“农转居”全面启动；城乡结合部地区299个村居混杂的复合村推进了村居一体化建设，668个自然村全面实现村庄社区化管理，有力地改变了城乡结合部地区的脏乱面貌，初步实现了城乡结合部地区的有序发展。
村庄整体改造推进“跨越式”发展
今年60岁的郭桂英是土生土长的北坞村人，在她的印象里，曾经的北坞村虽然面积不大，可也规矩有致。但2000年之后，流动人口开始大批量涌入，最高时流动人口与常驻人口的比例超过了11:1。“当时，为了出租房子挣钱，家家户户比着盖房，村子里到处是二层、三层的小楼，自来水都接到了大街上，垃圾扔的到处都是。”郭桂英回忆说，那些年，北坞村的治安环境也特别不好，丢东西的、打架的几乎天天有，村里管都管不过来，村民的安全感很低。
北坞村的情况引起了北京市的高度重视。2009年，市委市政府多次实地调研，决定将北坞村作为城乡一体化建设的首个试点村，进行村子整体搬迁上楼。775个院落，3200多居民，要平稳地实现整体搬迁并非易事，而北坞村却在短短不到三年的时间内就完成了全部拆迁和回迁工作。对此，北坞村所属行政村玉泉村的党总支书记刘永利认为，其核心原因就在于整个过程中充分体现了村民的主体作用。
据刘永利介绍，北坞村整体搬迁工作，从方案的制定、落实，到回迁房的开发、建设，一直到回迁小区建成后的物业管理，全部都由村里自主进行。仅制定腾退方案，村里就先后多次召开村民代表会，并分别与党员干部、社会单位进行座谈，逐条听取各方意见，先后进行了19次修改，最终保证了方案在村民代表会上的全票通过。而在政策落实的过程中，村里由经过村民代表会推选产生了民主监督的两套人马，即工程质量监督组和落实拆迁政策监督组，一个负责监督回迁房屋的工程建设，一个负责监督拆迁政策公开公正执行。
时任村干部的郭桂英就曾是落实拆迁政策监督组的成员，在郭桂英看来，村子腾退过程中没有拆迁公司，村领导执行方案的工作又受到了全程监督，整体腾退工作比较透明，因此更容易得到村民们的理解和接受。
如今，郭桂英已经住进新居，一家四口两套两居室，六层的楼房还安装了电梯，社区管理也比从前规范了不知道多少，她觉得挺知足。而且，北坞村的“农转居”工作目前也在分批进行，她老伴这一次就能转成居民户口，享受城镇居民的养老和医疗保险待遇，他们更没有什么后顾之忧了。
记者从首都综治办了解到，类似北坞村这样通过村整体改造推进城市化进程的“跨越式”发展模式，正在北京50个城乡结合部地区重点村内陆续上演，目前旧村拆除工作基本完成，整建制农转居工作也已全面启动。
因地制宜分类推进一体化、社区化模式
位于北京市丰台区的分钟寺村，下辖7个自然村，常驻人口5700余人，流动人口却常年保持8万余人。近年来，“瓦片经济”成为村民主要的经济来源，村内不仅私搭乱建遍布，而且游商小贩随处可见，治安状况可想而知，在村民的满意度测评中，不满意率竟然达到100%。而与此同时，该地区农居混杂，城乡二元化的特征非常明显，村委会管不着，居委会管不了，使得分钟寺的管理成了丰台区的老大难问题。
为了打破这一管理瓶颈，2010年，丰台区开始尝试在该地区推行所谓“一元化”管理的新模式，即向村民、居民和流动人口提供趋同化的服务。
丰台综治办副主任王丰霖解释说，实行“一元化”的管理最重要的在于整合资源，组建“一元化”的综合协调领导小组，将地区村委会和居委会主要领导都吸纳其中，属地公安、城管、工商等职能部门全部作为小组成员，共同参与地区的管理工作。“领导小组的成立将各种管理力量都捆绑在了一起。而在此基础上，我们还按照各村边界、农居分布等因素，将地区划成网格单元，在每个网格落实责任人，推行地区的精细化管理，同时淡化农民、居民的概念，强化市民意识，将不同群体、不同地域的人员全部吸纳来参与地区的社会管理和治安工作，形成了地区管理群策群力的局面。”
据了解，“一元化”的模式在分钟寺地区试点不到半年时间，刑事发案和“110”警情就同比分别下降了15.3%和14.3%，街头案件发案率为零，治安形势明显改观，治安现状满意率上升到80%以上。目前，村居一体化的管理模式，在北京市海淀、朝阳等区已普遍推开，城乡结合部的村居混杂地区均建立起了居民服务中心和社区社会服务管理综合工作站，各社区（村）社会秩序、社区服务和流动人口服务管理等职能作用得到进一步加强。
而与分钟寺这种二元化结构为突出特点的地区不同，北京还有很多城乡结合部地区仍以农村管理体制为主，如何防止这些城乡结合部的边缘地带演变成为新的治安乱点地区，也是城乡结合部地区管理要解决的重要课题。
对此，首都综治办相关负责人告诉记者，北京从2010年开始，在这些地区全面推进村庄社区化建设，在全面加强农村社区环境建设的基础上，在村内全部建起包括警务工作站、巡防工作站、流动人口服务站、民调室、监控室等“三站二室”在内的村庄综治维稳中心（站），将社会福利、计划生育、医疗卫生等各项公关服务“搬进”村庄，将城市社区的服务管理模式逐步引入到城乡结合部地区的村庄，不断提升这一地区的社会管理水平。
据统计，两年多来，北京市累计投入资金20.5亿元，在全市城乡结合部地区的668个村庄全面实行了社区化管理，村民的幸福感指数不断攀升。
城乡一体化成效显著 后续问题着力破解
记者从首都综治办了解到，根据最新的调查结果，通过城乡结合部地区的治理建设，群众对基层党组织的满意率达到95%，对村庄服务功能改善的满意率达90%，对村庄生活的满意率达到了92%，城乡结合部的问题得到了有效的治理。而与此同时，在地区发展中，私搭乱建的风气也已经基本得到遏制，地区基础设施滞后、环境脏乱、安全隐患多等突出问题得到有效治理，为群众创造了良好的社会生活环境。
但是，新的发展模式不可避免地会带来新的问题和挑战。在北坞村采访时，刘永利告诉记者，村民整体搬迁上楼后，对生活方式的改变还需要一个适应的过程。“整体改造之前，北坞村部分村民收入靠着出租房屋，但搬迁上楼后，如何能够让村民仍能安居乐业，一直是改造过程中政府关注最多的问题之一。”
为此，北坞村专门建立了就业服务站，联合劳动局开展职业技能培训、就业指导等工作，并积极寻找适合村民的就业机会。“目前，北坞村的就业安置包括几个方面，除了之前就在城里就业的人员外，一部分由村里的物业公司消化了，一部分进入了村内的乡镇企业就业，还有一部分由村里帮助寻找周边的就业机会，尽可能安排就业。”刘永利说，北坞村目前的就业率为80.3%，已经达到了市内充分就业村的标准。
首都综治办相关负责人表示，北京市城乡结合部服务管理的实践证明，必须始终坚持党的群众路线，把实现好、维护好、发展好广大农民利益作为农村社会管理工作的出发点和落脚点，真正让农民群众成为决策主体、建设主体和利益主体，才能充分调动农民群众参与的积极性，形成破解城乡结合部地区改革发展稳定难题的巨大力量。法制网记者 李松 黄洁