三、属于“中央和地方都可能立法”的领域
在很多国家，某些领域由中央还是由地方立法具有不确定性，主要有四种表现形式。
（一）就同一问题中央和地方都可以立法，但中央制定原则，地方制定细则
此时地方立法多是依据中央立法制定，“中央政府设置框架性法律，构成单位的政府以自己的立法来补充（不是反对）它。也就是说，构成单位的政府在它们共存的领域内设计项目。因此，中央政府在地区范围内只有很小规模的行政事务，……构成单位的主要权力就是行政性的。这种模式中的一个巨大挑战就是限制中央政策制定的细节以便为构成单位层面上的决策和立法保留空间。” 德国《基本法》第 75 条明确规定了联邦的“原则立法权”，表现为这些事务由中央原则立法，地方制定细则，“这适用于：⑴州、市或企图公法实体中公务员的权利义务，⑵大学教育，⑶自然保护，⑷风景点管理；⑸地区性计划，⑹水管理。” 美国为了有利于各地根据自己的情况发展经济（如内陆州产木柴而沿海州渔业发达），其环保立法的有关内容联邦“在宏观上予以控制”，“但允许各州自作决定如何发展”。在立法程序方面，美国“联邦政府有一个立法程序的基本指南，但从不强迫州议会在立法过程中必须有严格的程序规则，也不对立法过程进行详细的规范。” 在这类立法中，中央立法的原则性究竟原则到什么程度，给地方立法预留多大的空间，具有一定的不确定性。
（二）中央和地方在某些领域“共有”立法权 [ ⑦ ]
如根据美国宪法和联邦最高法院的有关宪法解释，联邦和州都可以行使的立法权限有 7 个方面，即①征税；②借款；③设立银行和公司；④设立法院；⑤制定和实施法律（在各自权限范围内）；⑥为公共目的而征用财产；⑦兴办公共福利。 在意大利，国家和地方共享立法权的领域包括诸如教育，劳动保护，健康保护，关于地区的管理等等。 印度联邦议会和邦议会共同的立法事项有 47 项，包括刑法与刑事程序、婚姻与家庭、民事程序、森林与动物保护、经济与社会规划、人口控制与计划生育、工会与劳动争端、社会安全与保险、教育、法律、医药等等。
在这类立法中，实际上中央立法往往范围较广，地方立法范围相对较窄。地方立法虽然不是依据中央立法制定而是直接依据宪法制定，地方立法不是中央法律的细化而是拥有自己的立法内容，但地方立法的范围仍取决于中央立法的范围。如德国《基本法》第 74 条规定了联邦和州共同立法的范围， [ ⑧ ] 但“由于联邦的立法权限覆盖范围非常广泛，所以州立法权限便只能被限制在很少的一些边缘与剩余的事项上”。 联邦的立法权“包含着所有大型立法项目，以致于州的立法权力被大大地减小到有关治安、地方管理、学校、文化事务上”。 由于“在竟合性立法领域（基本法第 74 条）中，联邦与州都具有立法权，但各州只能在‘当，且仅当联邦尚未经由法律行使其立法权之时’方才具有权限”， 因此“只要中央政府行使了这一享有权力，各州就不能再行使这一权力去立法，至少，州在这一领域的立法不可抵触中央在这一领域的立法。”因此事实上这种“共有”的权力模式更多地表现为限制州的权力。 马来西亚也有类似情况，宪法“授予联邦的立法权以及属于联邦和州共有的立法权已涉及民事、刑事立法权、公共卫生、教育、社会福利等立法权，剩下保留给各州的立法权已不多了。”
在这些领域虽然中央和地方都可以立法，但实际上联邦法律通常优于州法律。 [ ⑨ ] “一般实行中央优越的原则，即：在共有立法权的范围内，如果中央尚未立法，地方可以立法；中央已有立法的，地方不得重复立法；地方先立法、中央后立法的，取消地方立法。” 如根据阿根廷的宪法和法律规定，在国会颁布民法、贸易法、刑法和矿业法后，各省不得另行颁布这类法律。 日本的《宪法体系事典》将地方立法符合法令的标准概括为：“⑴国家尚未就某事制定法令，该事项在国法上处于空白状态的，地方自治体可以制定相应的法律规范；⑵国家就某事虽已制定法令，但地方自治体可以就不同目的对该事作出规定；⑶国家虽以某一目的就某事作出规定，但是地方自治体可以在此目的的基础上，就法令限制范围外的事项作出规定。” 美国宪法第 6 条规定：“本宪法和依本宪法所制定的合众国法律，以及根据合众国的权力已缔结或将缔结的一切条约，都是全国的最高法律；每个州的法官都应受其约束，即使州的宪法和法律中有与之相抵触的内容。”德国《基本法》第 31 条规定：“联邦法律优于各邦法律。”印度宪法规定在共同立法中，邦议会的法律只有同联邦法律不相抵触的情况下才有效。
有学者将此类立法表述为中央和地方“共同立法”，笔者认为不够准确，严格说它们应是联邦和州都“可能”立法，而实际上行使权力时是有“分工”的，联邦放弃了这些领域的某部分立法，州才可能在此立法，立法权最终是有归属的，对同一问题要么中央立法，要么地方立法，不可能中央和地方同时就一问题立法（如果同时就一问题立法则属于中央定原则，地方定细则），重复立法一般是不可能也不合理的。因此将其称为中央和地方都“可能”立法比称之为“共同立法”要恰当一些。“中央制定原则，地方制定细则”才真正属于中央和地方“共同立法”。
（三）中央和地方的合作性立法
在实践中，德国已经形成了几种州和联邦联合立法的方式，《基本法》第 91 条第 1 款“使联邦在确定的共同责任范围（大学建设，地方企业的改良和海岸防卫）之内得以参与履行州的责任。”根据第 91 条第 2 款的规定，“联邦和州可以依照协议在教育计划、创立研究机构和跨地区的重要工程方面进行合作。” 这种模式也应属于中央和地方“共同立法”。在美国，联邦有时会通过一些委婉的方式来“引导”地方立法，“当需要联邦与州密切合作，需要制定补充性州立法时，联邦机构通常提供一些模范法律，州立法机关如希望参与该全国性行动，可将法律修正后予以采用，也可以不修正就采用。 1936 年的水土保持法就是一个例子，它由许多州法律予以补充和执行。”有时候“华盛顿各部为各州草拟标准法案，并促使各州立法机关予以通过，……这是一个在全国达到统一程序的转弯抹角的办法，但是很有成效”。国会还曾“提议”援建低成本的住房，结果各州立即响应，制定了相应的立法并成立了住房管理局；国会试图用一项全国性法律来处理劳工关系，借以向各州树立榜样，而许多州则“自动效仿”，通过了“小劳工关系法”。
（四）“剩余立法权”问题
即在中央和地方立法权不明确的地带，一些国家宪法确定了某种原则以应对社会发展和变化的需要。有的国家“剩余立法权”归中央，如印度；有的国家中央和地方都有“剩余立法权”，但有先后主次之分，如西班牙；但更多的国家将“剩余立法权”归地方，如巴基斯坦、马来西亚、奥地利等。 通常在由单一制转化成联邦制的国家里，“剩余的权力归联邦政府”，在由分离的单位组织起来的联邦制国家里，“剩余的权力归各构成单位。” 美国宪法第 10 修正案规定：“宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力，由各州各自保留，或由人民保留。”即联邦拥有“授予的权力”，州拥有“保留的权力”。 阿根廷、巴西、委内瑞拉、墨西哥等许多联邦制国家剩余权力都归地方。
对于第一类立法（中央制定原则，地方制定细则），中央法律（原则）的实施者主要是地方议会，地方立法（细则）的实施者主要是地方政府。对于第二类立法（中央和地方共有立法权）和第四类立法（剩余立法权），如果实际上是地方立法，实施者就是地方政府；如果实际上是中央立法，其实施者可能是中央政府，可能是地方政府，但一般应是中央政府和地方政府。第三类（合作立法）产生的法律，其实施者或是地方政府，或是中央政府和地方政府。