现有《行政诉讼法》并未建立公益诉讼制度,不过近年来建立行政公益诉讼制度已形成了共识。不过,如何建立行政公益诉讼则存在不同认识。考虑到行政公益诉讼在我国发展有渐进的过程,《行政诉讼法》建立的行政公益诉讼制度应作如下安排。
对行政公益诉讼范围争议较大,我们认为应采用列举加兜底的方式。其中,应明确列举的事项有:导致自然环境和自然资源遭到破坏的行为；导致违法出让、转让国有资产,或者非法侵占、毁坏公共财产的行为；导致食品、药品等公共卫生、公共安全受到危害,致使社会公众的人身权、财产权遭受到严重威胁的行为；导致行政相对人违法受益的行为；导致或者加剧垄断,干扰社会经济秩序的行为。这些事项主要是行政行为违法损害重大公共利益、又没有适格原告、现实需求也较为迫切的几类案件。
对于提起公益诉讼的主体,争议焦点集中在普通公民与检察院关系处理之上。我们认为,考虑到赋予公民个人行政公益诉讼可能造成滥诉等不良后果,而如果由检察机关独享公益诉讼提出权,则有可能出现检察机关不积极回应公民的诉讼申请或难以完全承受大量的案件压力等情况,故可以考虑由公民、法人或者其他组织申请检察机关提起行政公益诉讼为基本形式,同时可以赋予消费者权益保护、自然资源和环境保护等特定的公益社团可以依照法律、法规规定提起特定行政公诉的权利。
关于行政公益诉讼的程序,应概括提起主体的不同性质在程序安排有所区别。不过,需要特别指出的是,为节约司法资源,体现对行政自我纠错的尊重,同时非诉讼机制有助于促进社会和谐,应确立诉讼前置程序,即先由检察机关向相关行政机关发出检察建议。只有在检察建议不足以阻止违法行为的情况下,检察机关才能提起公诉。
此外,考虑到行政诉讼是一个程序繁琐、期间较长的过程,为避免违法行政行为的进一步实施可能给国家和社会公共利益带来的无法挽回的重大损失,借鉴我国知识产权保护领域的临时禁令制度,应建立行政公益诉讼诉前临时禁令制度。(胡卫列 国家检察官学院院长)